Isidre LLucià i Sabarich
Doctor en dret
Vicepresident del Col·lectiu Maspons i Anglasell
Ponència presentada a les jornades: EQUITAT. Un antic principi per a un model jurídic de futur. LA MEDIACIÓ. 15 de Març de 2024
Manca d’equitat: desgovern
El títol pot semblar exagerat, però com anirem veient, queda ben justificat —i superat— per la pròpia realitat, tot demostrant que la manca d’equitat comporta el desgovern o, per dir-ho d’una altre manera, afirmo amb rotunditat, que no és possible el bon govern si no hi ha equitat.
Així doncs, amb aquesta ponència vull posar de manifest, i acreditar, que la manca d’equitat és sinònim de desgovern. Començaré per conceptualitzar els eixos essencials sobre els que vull desenvolupar aquesta ponència, tot definint que és l’equitat, que és el bon govern, que és el desgovern i, també, definiré el contracte social i el principi de servei públic.
Sobre l’equitat El diccionari.cat ens diu: Justícia natural —per oposició a justícia legal. Adaptació de la norma jurídica a les particularitats de cada cas concret, per evitar una interpretació rígida dels preceptes legals d’acord amb l’esquema general de les normes jurídiques. De la mateixa ho defineix l’IEC: Adaptació de la norma jurídica a cada cas concret, per a evitar una interpretació rígida dels preceptes legals. Com hem vist en aquestes mateixes jornades, l’equitat és un dels principis essencials sobre el que es basa el dret anglosaxó. L’equitat és el principi que apliquen aquelles administracions d’aquells països on els seus ciutadans estan satisfets amb la seva administració pública.
Francesc Maspons i Anglasell defineix l’equitat com a norma superior que cerca la solució justa d’acord amb la raó natural, afegint que contradiu la llei qui, atenent-se a les seves paraules, l’aplica menystenint el seu esperit.
Bon govern. A la pàgina web de l’Ajuntament de Celrà, es defineix el bon govern com un concepte extens que es desprèn del concepte d’ètica pública i que es pot resumir com un conjunt de principis, valors, normes i bones pràctiques que han de guiar l’actuació dels alts càrrecs, càrrecs directius i la resta de treballadors del sector públic, amb l’objectiu que les administracions funcionin amb la màxima transparència i ètica pública i que els serveis que presten siguin de qualitat, eficients i útils per a les persones. És molt important i significativa la precisió que fa sobre que els serveis que presten han de ser de qualitat, eficients i útils per a les persones.
L’article 2.d) de la LLEI 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, defineix el Bon govern, d’aquesta manera: els principis, les obligacions i les regles sobre la qualitat dels serveis i el funcionament de l’Administració, i els principis ètics i les bones pràctiques d’acord amb els quals han d’actuar els alts càrrecs de l’Administració, els càrrecs directius i la resta de personal al servei de l’Administració, amb l’objectiu que aquesta funcioni amb la màxima transparència, qualitat i equitat, i amb garantia de retiment de comptes. Aquí se’ns relaciona l’equitat amb la qualitat del servei.
Desgovern. Desgovern: mal govern, acció de desgovernar. En el diccionari de sinònims, en relació al desgovern, hi trobem, entre altres, els sinònims següents: desconcert, desgavell, guirigall, casa de barrets, anarquia, caos. Tanmateix, i en general, quan hom parla de govern, fa referencia a l’acció política, al fet de governar, no obstant això, acabem de veure com l’article 2 de la LLEI 19/2014 defineix el bon govern referint-se també a la qualitat dels serveis i el funcionament de l’administració, també a les bones pràctiques dels alts càrrecs, càrrecs directius i la resta de treballadors amb la màxima transparència i ètica pública i afegeix, explícitament i inqüestionable, que els serveis que es presten siguin de qualitat, eficients i útils per a les persones. Per tant, contrario sensu, allò que no es correspongui amb el que estableix aquesta definició de bon govern, s’ha de considerar, indefugiblement, un mal govern o desgovern.
Contracte Social. El Contracte Social ─contractualisme o teoria contractualista─ concep l’origen de la societat i de l’Estat com un contracte entre els individus, pel qual aquests accepten, de forma equitativa, una limitació de la seva llibertat a canvi de lleis que garanteixin el poder viure en societat.
És molt important que tinguem ben contextualitzat el contracte social perquè és essencial entendre’n el concepte, i per això m’estenc una mica més en aquest punt. Es tracta d’una figura teòrica i hipotètica, una expressió que s’utilitza en filosofia, ciència política i sociologia que fa al·lusió a un acord tàcit, real o presumpte, amb la idea que tots els membres de la comunitat estan d’acord per voluntat pròpia amb un contracte social, mitjançant el qual, per poder viure en societat, els membres d’aquesta acorden, de forma implícita, que se’ls atorgui uns drets determinats a canvi d’abandonar la llibertat de la qual disposarien en estat natural. El contracte social, doncs, és un pacte entre l’individu, la societat i l’estat, acordat pel sol fet, i en el moment, de nàixer.
Tot i que la formulació més coneguda d’aquesta teoria és la proposada per Jean-Jaques Rousseau (s XVIII), es tracta d’un concepte hipotètic que ve de molt antic. Ja Plató (s IV aC), en la seva obra la República en formula aquesta teoria, també Francesc Eiximenis (s XIV) en fa referència, però és Thomas Hobbes (s XVI – XVII), el primer filòsof modern que va plantejar una teoria contractualista en la que considera que els individus, en l’estat de natural, cedien els seus drets individuals a un sobirà fort a canvi de protecció. També John Locke proposa una teoria contractual, però a diferència de Hobbes, Locke creu que és cada individu qui implícitament fa un contracte amb els altres.
Servei públic. El servei públic és part intrínseca de la cosa pública, com a esperit subjacent, com a concepte general, com a paradigma del que significa aquest sintagma: servei públic, servei a la comunitat, servir amb objectivitat els interessos generals des de l’eficiència, l’eficàcia, la transparència, la qualitat i l’equitat, en tant que principal finalitat de la cosa pública i, per tant, del servidor públic.
Torno al contracte social —d’aquí que m’hagi estès en la seva contextualització. En el contracte social, els ciutadans fem quelcom més que voluntàriament sotmetre’ns a les regles de la societat: ens dotem d’una cosa pública per a que gestioni els nostres interessos, els de tota la comunitat, els interessos generals. I per a que això sigui possible, paguem els impostos corresponents amb l’objectiu que aquesta cosa pública pugui funcionar adequadament. Però per a que això sigui possible, el treballador públic, ha d’haver entès, assumit i interioritzat el concepte de servei públic. El treballador públic és un servidor públic que percep els seus emoluments dels mateixos ciutadans, a través dels impostos, per a que gestionin els interessos públics, els interessos generals, els interessos propis de la societat i dels ciutadans.
Ho entendrem ràpidament amb un símil d’un instrument ben habitual: les gestories. Tots nosaltres contractem el servei d’una gestoria per a resoldre infinitat d’assumptes particulars i personals. Posem aquests assumptes en mans de la gestoria, aquesta fa la seva feina, i paguem els honoraris que ens demanen. Això pel que fa als interessos particulars, però en allò que afecta els interessos generals, “la gestoria no l’hem de cercar nosaltres” sinó que és la cosa pública que ja ens ve donada pel contracte social.
Permeteu-me però un incís sobre aquest símil que no és de cap manera menor: la diferència radica en el fet que en el cas particular, si la gestoria que hem contractat fa la seva feina de forma satisfactòria, continuarem amb ella, però si la feina que fa no ens satisfà, canviem aquest centre gestor per un altre que ens doni millor servei. Tanmateix, en el cas de la cosa pública, encara que el servei prestat no sigui satisfactori, no hi ha cap opció a canviar de centre gestor.
A la cosa pública, avui per avui, té molta més importància la literalitat de la lletra que l’esperit de la llei, té molta més importància la literalitat de la lletra que la justícia i l’equitat, i això fa que es produeixi la disfunció del servei públic. Aquesta realitat la pateix el ciutadà però també la pròpia administració que acaba essent víctima d’ella mateixa, símptoma clar de desgovern.
Francesc Maspons i Anglasell ens deixà aquesta sentència: «Contradiu la Llei qui l’aplica atenent-se a les seves paraules i menystenint el seu esperit». És a dir, la cosa pública està obligada a trobar solucions, no a posar problemes.
Els servidors públics som gestors del diner públic, i de la confiança i necessitats dels ciutadans, per tant, estem obligats a resoldre els problemes que aquests puguin tenir, mai posar-los-hi més problemes. Una administració pública que només es preocupa per la forma i mai pel fons, és una administració pública malalta.
En aquesta cosa pública nostra hi ha una determinada capa de servidors públics contaminats i impregnats d’un exacerbat fonamentalisme i, per tant, diametralment oposats i lluny de l’equitat. El seu objectiu és l’aplicació més restrictiva possible de la lletra de la norma, i ho fan en perjudici del ciutadà i, també, de la pròpia administració, moltes vegades bloquejada —desgovern— per foteses que podrien resoldre’s, sense perjudici de ningú, simplement aplicant els principis d’equitat i l’esperit de la norma: equitat —dret públic català.
L’actual model ha propiciat un determinat servidor públic acomodat en la lletra de la norma, amb una interpretació restrictiva de la mateixa, i que mai prendrà riscos que el puguin incomodar en la seva zona de confort. El gran perjudicat: l’interès general i el servei públic. Les conseqüències: desgovern.
Posaré uns exemples per acabar. El primer: municipi de Sant Martí de Llémena de la comarca del Gironès. Urbanització Vall de Llémena II i III. El 10 de març del 2009, el Parlament de Catalunya aprova la Llei 3/2009, de regularització i millora d’urbanitzacions amb dèficits urbanístics, Llei que es va promulgar amb l’objectiu de resoldre les mancances d’una part molt important de les urbanitzacions que es van promoure, de manera il·legal els anys 60 / 70. La Urbanització Vall de Llémena II i III fase, responia ─i encara respon─ al que en termes urbanístics es considera, com a uns terrenys en els que una part molt destacada dels quals, ocupen zones no aptes per a la urbanització. Així doncs, la Llei pretén fer front a aquesta problemàtica i facilitar els processos de regularització definitiva de les urbanitzacions.
En aquest sentit, els responsables de la Direcció General d’Arquitectura i Paisatge a Girona, així com el mateix Conseller, varen expressar el seu manifest interès en què la Urbanització Vall de Llémena fases II i III, fos una de les seleccionades, entenent que es tractava d’una de les més significatives de les comarques de Girona. Així doncs, per Resolució de data 16 de desembre de 2009, es va atorgar a l’Ajuntament de Sant Martí de Llémena una subvenció de tres-cents mil euros amb l’objectiu de redactar la documentació tècnica necessària per tal de poder procedir a la legalització definitiva d’aquesta urbanització.
No obstant això, 9 mesos més tard, amb l’aprovació del Pla territorial parcial de les comarques de Girona, el 14 de setembre de 2010, queda avortada l’operació de legalització, en entrar pràcticament la totalitat de la superfície de les fases II i III de la Urbanització Vall de Llémena en la zona afectada per la zona d’especial protecció, atès que aquella zona es considerada com un connector, esdevenint així un important problema, sobre tot, per al conjunt del Departament de Política Territorial i Obres Públiques puix que s’havia atorgat una subvenció per a efectuar una operació urbanística que una altre disposició del mateix Departament ho prohibia explícitament.
Sabeu quin és el resultat de tot plegat? Doncs que en el municipi de Sant Martí de Llémena hi ha una urbanització il·legal, amb habitatges sense serveis, barraquisme descontrolat, problemes d’ordre públic —amb una policia-Mossos d’Esquadra que no en vol saber res i uns agents rurals que no s’atreveixen a patrullar ni trepitjar la zona per temor a la seva seguretat. Efectivament, doncs, l’aplicació més restrictiva possible de la lletra de la norma, no sols no ha resolt el problema, sinó que l’ha incrementat exponencialment. No hi ha hagut equitat quan tocava, i ara hi ha un absolut desgovern.
Un altre exemple, La Xarxa Local de Municipis Gironins (XALOC) és un organisme autònom de la Diputació de Girona, creat per prestar serveis de suport i assistència als ens locals de les comarques de Girona. Essencialment, es tracta de l’organisme de gestió tributària d’una part important dels municipis de les comarques gironines. És un organisme que des del punt de vista de la recaptació pura i dura, grosso modo, es pot considerar, si no s’entra a analitzar en profunditat, d’una eficiència discutiblement acceptable, ara bé, és un organisme que compleix amb els requisits de l’article 2 de la LLEI 19/2014 per a considerar-lo un instrument de bon govern? Rotundament no!
Recordem que l’article 2.d) de la LLEI 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, estableix que per a que pugui ésser considerat com a Bon govern, cal que es respectin els principis, les obligacions i les regles sobre la qualitat dels serveis i el funcionament de l’Administració, i que és obligat respectar els principis ètics i les bones pràctiques. Els alts càrrecs de l’Administració, els càrrecs directius i la resta de personal al servei de l’Administració, han d’actuar amb l’objectiu que aquesta funcioni amb la màxima transparència, qualitat i equitat, i amb garantia de retiment de comptes. És un plantejament que equival a afirmar que els serveis que presten les administracions públiques han de ser de qualitat, eficients i útils per a les persones.
Doncs bé, pràcticament cap d’aquests conceptes es dóna en els serveis que presta Xaloc de la Diputació de Girona:
Qualitat del servei: ni usuaris, ni ajuntaments estan satisfets amb la gestió, excessivament rígida, impersonal, absolutament incapacitada per a cercar solucions que no siguin la imposició i la punició, malgrat els errors de gestió que acumulen i que, sempre, recauen sobre l’esquena del ciutadà.
Ètica: la manca de reconeixement dels errors i mal funcionament i la seva constant derivació de les responsabilitats sobre el ciutadà, posen en evidència un acusat desconeixement del que significa l’ètica.
Bones pràctiques: Des de l’inici de l’expedient, amb una inacceptable pràctica de la notificació, gairebé sempre inexistent quan es tracta de la notificació en voluntària, però sempre inexorable quan es tracta de notificació en executiva, fins a la resolució dels expedients, sempre favorable als interessos de l’organisme en qüestió, tot i ser art i part, passant per la impossibilitat d’acudir a cap tipus de mediació —ara que hem descobert en aquestes interessants jornades, EQUITAT. Un antic principi per a un model jurídic de futur. LA MEDIACIÓ celebrades a la Universitat Rovira i Virgili, que la mediació no sols és possible, sinó que esdevé altament eficaç—, a XALOC de la Diputació de Girona, les bones pràctiques són inexistents
Transparència: la manca de bones pràctiques comporta, al mateix temps, una manca de transparència pel que fa als circuits que segueixen els expedients i que quan hi ha un litigi entre un ciutadà, l’organisme Xaloc i els ajuntaments titulars dels tributs d’aquell ciutadà, és feixuc poder-ne esbrinar la traçabilitat.
Equitat: un principi que desconeixen, del que no tenen cap coneixement de la seva existència, del que no hi ha la més mínima voluntat de conèixer i molt menys d’aplicar-lo. Ni l’equitat, ni la mediació, ni cap altre mecanisme que pugui significar cap tipus d’eina de pacte i recerca de solució. Xaloc és una màquina implacable en l’aplicació més restrictiva possible de la norma, únic estadi en el que els seus juristes se senten còmodes.
Eficient: des de la vesant estricte de l’aplicació de la norma, més enllà de l’existència d’un nombre de fallits no recuperats més elevat del que hauria de ser normal, s’ha de concloure que si que és eficient. Ara bé, des de la vesant del ciutadà i dels mateixos ajuntaments, aquest organisme esdevé una barrera a la recerca de solucions. Moltes vegades l’ajuntament titular dels tributs, sobre tot en les administracions locals dels municipis petits, voldria i podria resoldre un conflicte, tot aplicant l’equitat i la mediació, però sistemàticament es troben amb la negativa rotunda de l’organisme tributari.
Retiment de comptes: el retiment de comptes, avui per avui, i en general, és inexistent a l’administració, com tothom sap perfectament, i Xaloc Girona no és cap excepció. No existeixen mecanismes interns que avaluïn la tasca dels treballadors públics, de manera que tota possibilitat d’aconseguir que a un treballador públic li sigui exigit el retiment de comptes ha de venir de l’exterior de la cosa pública, mitjançant aplicació de l’article 36, Exigència de la responsabilitat patrimonial de les autoritats i personal al servei de les administracions públiques, de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, i gairebé sempre de forma posterior a la interposició d’un contenciós administratiu amb sentència a favor del demandant. Tot i així, i més que mai, la manca de transparència i males pràctiques fa difícil esbrinar a qui cal exigir aquesta responsabilitat patrimonial.
Útil per a les persones: és Xaloc qui està al servei del ciutadà, no a l’inrevés. És aquest organisme qui ha d’estar al servei del ciutadà i resoldre els problemes d’aquest. Evidentment, a la vista del que poso de manifest, és ben palès que aquest model de funcionament d‘aquest organisme tributari només és útil per a les persones quan no sorgeix cap dificultat. A la que apareix cap disfunció, precisament per la inexistència d’equitat, i la deficient transparència, defectuosa eficiència, insuficient ètica i feble aplicació de les bones pràctiques, és evident que no resulta útil per a les persones.
Els serveis jurídics d’un organisme tributari —com la majoria de serveis jurídics d’altres estaments d’aquest país— compostos per juristes formats i preparats segons el model acadèmic i doctrinal del Regne d’Espanya, basat en la literalitat de la lletra i diametralment allunyat de l’esperit de la justícia, acrediten un desconeixement absolut pel que fa a principis jurídics essencials —entre ells el d’equitat, eix vertebral de tot el dret públic català—, i és ben manifest observar com entre els seus components hi ha un molt preocupant desconeixement del dret internacional i de la Unió Europea, dret constitucionalment sempre preeminent. És ben palès, doncs, que aquest marc procedimental no aporta cap tipus d’utilitat per al ciutadà, de manera que podem afirmar, que aquesta manera d’actuar és un clar sinònim de desgovern.
Finalment un darrer exemple, ben recent, i que he viscut de ben a prop, esdevingut en un Centre d’Assistència Primària de Gironat. Un dia sobre les 10 del matí d’un dimarts, un ciutadà, acompanyat del seu fill amb febre i símptomes clars de refredat, es presenta en el mostrador habilitat per a l’atenció presencial. Quan la recepcionista li ho indica el ciutadà explica a la persona que l’atén, que el nen té febre des del dissabte anterior a la nit i que atès que aquesta no acabava de desaparèixer el porta per a que la pediatre que estigui de torn el visiti i en faci una avaluació d’urgència.
La recepcionista, en un to i un posat força allunyat del que són les bones formes que hom espera d’un servidor públic, li diu que allò no és un centre d’urgències i que només es dóna atenció amb hores prèviament concertades i programades.
Aquest ciutadà intenta explicar-li que la forma habitual de procedir en aquell centre, sempre ha estat així, de manera que quan a una persona malalta no se li podia trobar hora pel mateix dia, les persones que feien l’atenció pública buscaven una escletxa per a que la persona malalta, sobre tot si era infant, pogués ser atesa el més aviat possible. La resposta de la treballadora pública, sempre en to altiu i impertinent, fou taxativament negativa, adduint que el procediment havia canviat i que ara els protocols jo no serien com havien estat fins aquell moment.
L’anècdota, en realitat és més llarga, però és irrellevant per al que vull exposar. Aquest tipus d’actituds en els servidors públics són intolerables i inacceptables. Un servei tant sensible com és la sanitat pública, no pot posar de cara al públic aquest tipus de persones. La persona que va atendre a aquest ciutadà, no tenia ni la capacitat, ni les condicions, ni la sensibilitat que requereixen el tracte directe amb el ciutadà. La persona en qüestió que feia l’atenció al públic, avui per avui, no està capacitada per a ocupar un lloc de treball d’aquestes característiques, perquè va prioritzar la literalitat de la norma —d’altra banda, normes internes de les que el ciutadà no en té cap coneixement ni informació— a l’aplicació de l’equitat. Aquest tipus de procedir no és de cap utilitat per al ciutadà, per tant, s’ha de tipificar, també, sense cap mena de dubte com a desgovern.
