Josep Ramon Barberà i Gomis
Jurista
Vocal mediador de la Comissió de garantia del dret d’accés a la informació pública (GAIP)
Membre del Col·lectiu Maspons i Anglasell
Ponència presentada a les jornades: EQUITAT. Un antic principi per a un model jurídic de futur. LA MEDIACIÓ. 15 de Març de 2024
Les reclamacions davant de la GAIP
Les reclamacions a la GAIP són la via ordinària de garantia de l’exercici del dret d’accés a la informació pública en relació amb les administracions i la resta de subjectes obligats per l’article 3.1 LTAIPBG. La GAIP (articles 39 i 40 LTAIPBG) és un òrgan independent, format per experts designats per una majoria parlamentària molt qualificada, que té la missió de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública i com a principal competència la de tramitar i resoldre reclamacions derivades de sol·licituds d’accés a la informació pública.
Poden ser objecte de reclamació a la GAIP les resolucions administratives expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública, així com també casos de manca d’accés efectiu a la informació malgrat l’Administració hagi estimat prèviament el dret.
- Regulació del procediment de mediació en les reclamacions a la GAI
L’article 42 LTAIPBG regula el procediment de mediació i les seves previsions són desenvolupades pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol.
Els aspectes més destacats d’aquesta regulació són els següents:
L’opció de tramitar la reclamació mitjançant el procediment de mediació és de la persona reclamant; l’Administració reclamada és obligada a participar-hi. Si hi ha terceres parts afectades, també tenen dret a participar a la mediació i només s’hi podran assolir acords que les afectin si es compta amb la seva conformitat.
La llei preveu que la mediació pugui consumir un mes, que s’afegeix als dos mesos previstos per resoldre les reclamacions, de manera que les reclamacions que es tramiten pel procediment de mediació requereixen un mes addicional respecte de les que són tramitades pel procediment “ordinari” que finalitza amb la resolució del Ple de la GAIP.
La finalitat de la mediació, allò que la justifica, és l’assoliment d’un acord entre les parts que finalitzi la reclamació amb la conformitat de totes elles (reclamant, Administració i, si n’hi ha, terceres persones afectades). Cap de les parts, ni la GAIP, pot imposar l’acord, que només és vàlid amb la signatura voluntària de totes elles.
En aquest procés, la mediació fa la funció de facilitar l’acord, d’ajudar al diàleg i fins i tot a la negociació entre les parts, de poder ajustar les pretensions a les conveniències i necessitats respectives. En aquest procés la persona mediadora (que ha de ser membre de la GAIP) i els serveis de la GAIP en general tenen la responsabilitat de formar l’expedient, tot aportant la informació i les valoracions necessàries per decidir, d’organitzar les sessions per a la mediació, d’orientar-la i dirigir-la, de formalitzar i fer públics els acords, si n’hi ha, i de vetllar per a la seva execució. La principal responsabilitat jurídica de la Comissió és evitar que es puguin formalitzar acords contraris a l’ordenament jurídic, com seria el cas de possibles acords que infringissin límits legals al dret d’accés a la informació pública.
La mediació regulada per la legislació de transparència i accés a la informació pública està concebuda com una mena d’oportunitat per a l’acord entre les parts d’un conflicte jurídic en matèria de dret d’accés a la informació pública, de manera que si aquesta oportunitat no assoleix el resultat esperat (un acord), la reclamació finalitza per la via de la resolució executiva del Ple de la GAIP.
- Algunes dades i valoracions sobre l’experiència de la mediació de la GAIP
A nivell objectiu, cal tenir present algunes dades:
- Davant l’opció que dona el formulari de la GAIP de triar sí o no a la pregunta de si la persona reclamant vol el procediment de mediació, una majoria clara, globalment de tres quartes parts aproximadament, tria que no.
- Una segona dada significativa és la gran distància que hi ha entre el nombre de sol·licituds de mediació formulades i el de mediacions dutes a terme efectivament, al voltant d’una quarta part. La principal causa d’aquesta distància és que, en molts expedients, l’Administració reclamada facilita, un cop iniciat el procediment de reclamació, la informació sol·licitada, de manera que la mediació esdevé innecessària i es pot finalitzar la reclamació per la pèrdua sobrevinguda del seu objecte. En un nombre molt reduït de casos no s’arriba a celebrar la mediació sol·licitada, ja sia perquè hi renuncia la persona reclamant (quan constata que el procediment s’allarga massa o per l’actitud reticent de l’Administració o quan hi concorre la presència de terceres persones afectades o per altres motius), ja sia perquè el mediador, sobre la base de determinats indicis o circumstàncies, arriba a la conclusió que la mediació és inviable.
- I l’altra dada especialment significativa és que, aproximadament, de cada quatre mediacions celebrades, tres acaben amb acord.
En un plànol més valoratiu, convé també fer referència a algunes qüestions:
1.- L’actitud més habitual de l’Administració és facilitar la informació sol·licitada abans de començar la mediació. Però aquesta actitud no és exclusiva de la mediació, perquè també en els casos que no es demana mediació la manera més habitual de finalitzar les reclamacions és la declaració per la GAIP de la seva pèrdua d’objecte. En tot cas, les actituds intransigents i reticents a la negociació de l’Administració són escasses, normalment motivades per una manca de valoració de la transparència administrativa i, particularment, per enfrontaments enquistats amb la persona o entitat reclamant.
2.- En tots els casos de presència de terceres persones afectades l’acord esdevé molt difícil d’assolir, motiu pel qual sovint la mateixa GAIP promou no seguir el procediment de mediació, bé sigui fent palesa a la persona reclamant la seva manca d’idoneïtat i així obtenir la seva renúncia, bé sigui acreditant i declarant la inviabilitat de la mediació.
3.- El procediment de mediació té costos importants en temps i en ocupació de persones. Els costos en temps són inevitables, i fins i tot han estat tinguts en compte per la llei, en preveure que el procediment de mediació disposa d’un mes més que el mes simple de resolució. La major part del temps consumit en les mediacions transcorre en fer quadrar les agendes per fixar les sessions de mediació; tot i que l’article 40.3 del Reglament de la GAIP estableix que la sessió de mediació s’ha de celebrar en el termini de 10 dies de l’acceptació de la mediació per les parts, a la pràctica aquest termini s’allarga molt més, perquè només per trobar dia i hora que vagi bé a tothom calen més dies; certament, la GAIP podria convocar la sessió sense assegurar-se la conformitat dels participants, però sens dubte aquesta seria una mala manera de començar un procediment que es fonamenta en l’acord.
De totes maneres, en la majoria dels casos el procediment s’acaba dins dels tres mesos màxims que poden durar les reclamacions amb mediació.
La mediació requereix també la dedicació d’uns minuts (o unes hores) de temps de diverses persones, algunes de les quals ocupen sovint llocs de responsabilitat a l’Administració. Per a minimitzar-los, cada cop es celebren més sessions de mediació telemàtiques en línia, amb un sistema molt accessible, complementades si cal amb precisions per correu electrònic; n’hi segueixen havent de presencials, però cada cop són més minoritàries.
4.- Pel que fa a la concurrència de límits legals a l’accés sol·licitat, la principal responsabilitat jurídica de la GAIP en els procediments de mediació és evitar que les parts acordin donar accés a informació afectada per límits legals (definits pels articles 21, 23 i 24 LTAIPBG i per altres lleis). La concurrència de límits legals a la informació sol·licitada comporta en alguns casos excepcionals (els de l’article 23) la seva denegació pràcticament automàtica o, en el cas dels altres límits, la necessitat de ponderar-los amb el dret d’accés a la informació pública i, si escau, amb altres drets o interessos concurrents, aplicant les regles previstes als articles 20 a 25 LTAIPBG. El cas és, a resultes d’aquestes previsions, que l’eventual accés a informació pública afectada per límits legals és quelcom que resulta de l’aplicació de l’ordenament jurídic, sense que hi càpiga marge per a la negociació o l’acord entre les parts (llevat, naturalment, que l’acord es limiti a aplicar el límit amb l’abast que procedeixi jurídicament).
5.- La concurrència de causes d’inadmissibilitat. La utilitat més destacada de la mediació es dona en el cas de reclamacions per accedir a informació afectada per alguna de les causes d’inadmissibilitat de les sol·licituds d’informació pública previstes legalment (article 29 LTAIPBG), especialment quan hi concorre la de la necessitat d’una tasca complexa d’elaboració. Cal tenir en compte que les causes d’inadmissibilitat, a diferència dels límits legals, no protegeixen interessos generals o de tercers, sinó merament la necessitat o la conveniència de l’Administració reclamada. Això fa que la seva aplicació pugui ser perfectament negociable entre les parts.
Així, la persona reclamant pot conformar-se a renunciar a un volum significatiu d’informació (que podria ser-li estimada per una resolució de la GAIP), perquè a la sessió de mediació ha estat sensibilitzada dels costos que podria comportar obtenir-la; i l’Administració pot acceptar assumir una veritable tasca complexa d’elaboració, que hauria pogut fonamentar una resolució d’inadmissió de la sol·licitud, per tal d’assegurar-se una imatge positiva, especialment si la persona reclamant té la condició de periodista.
6.- La mediació com a punt de trobada i de diàleg. Sovint les sessions de mediació són positives simplement perquè esdevenen l’escenari de trobada i de diàleg entre les parts, que pot generar coneixement mutu sobre la delimitació concreta de la informació demanada (moltes vegades les sol·licituds són poc precises, desenfocades o demanen molt més del que en realitat cal per atendre les finalitats de la persona sol·licitant), sobre les possibilitats reals de l’Administració per facilitar-la.
Segurament aquest diàleg es podria establir sense necessitat d’interposar cap reclamació a la GAIP, ni que aquesta faci funcions de mediació i sens dubte així passa en la majoria de casos. Però el formalisme encara sovint imperant en les relacions entre poders públics i ciutadania és poc propens a un intercanvi franc i planer de necessitats i possibilitats entre aquestes dues parts, que tan útil pot ser per facilitar l’accés a la informació pública, especialment en els casos de sol·licituds d’una certa complexitat.
La mediació que la GAIP acostuma a intentar fer de manera planera i poc formalista, com a mínim, intenta d’ajudar a assolir aquest objectiu.
