Jaume Renyer
@JaumeRenyer
Jurista.
Membre del Col·lectiu Maspons i Anglasell
Transcripció de la lliçó inaugural del Postgrau d’especialització en funcions de Secretaria, Intervenció i Tresoreria dels ens locals organitzat per l’Associació Catalana de Municipis i Comarques l’11 de novembre de 2025. Revisat el 20 de juliol del 2026.
L’esperit del dret públic català
Pels inscrits en aquest postgrau la prioritat és assolir un nivell de preparació suficient per tal de superar les oposicions per accedir als cossos de funcionaris d’administració local amb habilitació de caràcter estatal. Cal, doncs, estudiar l’ordenament jurídic vigent estatal i autonòmic, però per exercir la funció d’assessorament jurídic i fe pública propi dels secretaris cal conèixer les diferències substancials entre la cultura jurídica espanyola que impregna l’ordre social i polític estatal i la catalana que subsisteix sense un estat propi.
La noció de cultura jurídica és més ampla que la de sistema legal, entès com a conjunt d’institucions que produeixen normes jurídiques i les apliquen, abastant els orígens històrics, els principis i els valors que el fan possible. Així es genera i va evolucionant una consciència específica del Dret que identifica una comunitat nacional amb la cultura pròpia, la mentalitat i les formes de vida que se’n deriven. El dret i la llengua són els dos components fonamentals de la identitat d’un poble perquè rauen al fons de la consciència col·lectiva especifica que singularitza les nacions.
El dret català tenia substancialitat pròpia i abastava totes les branques del tronc comú, tot i que la pèrdua del poder polític sobirà n’ha comportat una subsistència desigual segons les matèries i els territoris. Mentre ha desaparegut totalment a la Catalunya Nord incorporada al Regne de França l’any 1659 pel Tractat dels Pirineus és plenament vigent a Andorra mitjançant la Constitució de 1993, parcialment, pel que fa al Dret Civil a Catalunya, i aflora puntualment enmig del dret autonòmic valencià i balear. En tots els territoris catalanoparlants es percep la petjada del Dret Pirinenc del qual parteixen els usos i costums que ordenaren la vida social de les valls pirinenques des de temps ancestrals com a comú denominador d’un proto-dret a partir del qual es van anar configurant els diferents sistemes jurídics que avui, assumint la terminologia castellana dominant, denominem forals (1).
El resultat de la guerra de Successió fou que les institucions de govern catalanes foren erradicades per la força d’una victòria bèl·lica. Els Decrets Nova Planta dictats pel rei castellà Felip V entre 1707-1715 van confirmar aqueixa situació de fet estroncant una tradició jurídica i política llarga de set segles que havia donat com a resultat un dret públic singular (2). El dret català només va perviure precàriament convertit en una mena de prerrogativa del nou monarca que substituïa les institucions, sense derogar però les nomes materials, fins que el desús i l’assimilació normativa el van anar recloent a l’estricte àmbit del dret civil, àmbit en el qual ha recuperat vigència plena arran del desenvolupament contemporani del Codi Civil català (3).
La predominança de l’esperit de la norma sobre la seva literalitat configura històricament l’equitat com a principi rector de l’ordenament jurídic nostrat. Això es contraposa a la concepció formalista i abstracta que interpreta les normes com si fossin autosuficients, primant la literalitat del text per sobre la consideració dels fets materials i els seu context històric, els seus efectes reals o els interessos i les mentalitats en conflicte.
Aqueix xoc entre les concepcions antagòniques, una dogmàtica i l’altra pragmàtica, d’allò que ha d’ésser la funció legislativa és ben perceptible des de fa tres segles, arran de la construcció de l’estat-nació modern derivat de la Revolució francesa transposat de forma imperfecta al Regne d’Espanya d’ençà la constitució de 1812. El pensament polític hegemònic a banda i banda dels Pirineus es basa en el dogma segons el qual la integritat territorial de l’estat s’atribueix el presumpte dret a uniformitzar les diverses comunitats nacionals compreses dins les seves fronteres.
D’aquí se’n deriva el tret definitori essencial del dret espanyol contemporani, el seu caràcter formalista i la seva rigidesa dogmàtica. Hom pot constatar la persistència d’aqueixa mentalitat resseguint l’obra codificadora engegada a partir de la segona meitat del segle XIX en matèria de dret civil, penal i mercantil, a més de la legislació de règim local fonamentada bàsicament en el sistema provincial, invariable en els seus termes territorials. L’honrosa excepció és la figura i obra del jurista aragonès José Castán Tobeñas (1889-1969), autor d’una monumental obra titulada significativament “Derecho civil español, común y foral” en la qual compatibilitzava les variants del dret pirinenc i altres territoris històrics (Lleó, Galicia, Cantàbria) amb la codificació d’àmbit estatal. Significativament atorgava gran importància a l’equitat que definia així: “Equidad es el criterio de determinación y de valoración del Derecho, que busca la adecuación de las normes y de las decisions jurídicas a los imperatives de la ley natural y de la justícia, en forma tal que permita dar a los casos concretos de la vida, con sentido flexible y humano (no rígido y formalista), el tratamiento más conforme a su naturaleza y circumstancias” (4).
Hi hagué, però, des del primer moment juristes que reivindicaren l’aplicabilitat de les Constitucions catalanes bastint una línia argumental que pervisqué fins ben entrat el segle XIX. Ramon Llàtzer de Dou en la seva magna obra panoràmica “Instituciones del derecho público general de España, con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno en cualquier estado” (publicada al 1800), fa un balanç sistemàtic dels furs catalans que no havien estat suprimits per Felip V.
Un segle més tard Josep Torras i Bages, bisbe de Vic, a la seva obra “La tradició catalana” (1913), des de la perspectiva ideològica del tradicionalisme catòlic (5) participa del corrent cultural que considera la llengua i el dret les dues expressions fonamentals de la identitat i la mentalitat del poble català: “rebutjar l’existència de l’esperit nacional és menysprear la nació, és destruir la història, la literatura i la filosofia d’un poble, i fins sa legislació ” (pàgina 31) i conclou, “si l’esperit de la pàtria viu, tindrem pàtria; si mor, morirà ella mateixa” (pàgina 33). També analitza les tendències reconstructives de la nació catalana: la dels poetes, la dels arqueòlegs i la dels legistes i para compte en la concepció del dret autòcton al qual dedica el capítol VIIè: “Les lleis són la defensa de la pàtria, les formes de l’estructura de son cos vivent; qui amb violència les toca ataca la vida social, per la qual cosa, llengua i lleis formen part de l’existència personal de la nació (pàgina 33). I conclou afirmant que l’escola jurídica “és la més esplèndida manifestació del caràcter nacional i la demostració més tangible del tremp de l’esperit català” (pàgina 386).
Al tombant de segle, Francesc Maspons i Anglasell és dels pocs que es va preguntar perquè la Renaixença iniciada al segle XIX ha abastat tots els àmbits de la societat catalana, excepte la reivindicació del dret català, tenint un llegat tan ric en la tradició jurídica autòctona encara ben present en la mentalitat i la vida social. Ho atribueix a la penetració del dret castellà entre els operadors jurídics (notaris, jutges, advocats) i l’actitud majoritàriament refractària entre els acadèmics de la Universitat de Barcelona. El punt culminant de la seva obra divulgativa del dret català és el llibre titulat «L’esperit del dret públic català» (6) on fa una tria dels conceptes fonamentals del sistema jurídic ancestral i aporta les citacions dels il·lustres juristes d’antany que els interpreten i precisen, oferint un univers conceptual ric i susceptible d’actualització atesa la modernitat precoç de la mentalitat que els va fer possible: llibertat, equitat, costum i pacte són els pilars conceptuals del dret català. Dissortadament, però, entre la comunitat universitària i els operadors jurídics predomina la percepció que el dret públic català és el generat per les institucions autonòmiques i prou. Els juristes instal·lats, conscientment o inconscientment, en aqueixa visió reprodueixen acríticament l’ordre polític i jurídic establert que deriva de la concepció castellana del poder i del dret. De fet, els manuals adreçats als estudiants es limiten a fer aqueixa equiparació i, en el millor dels casos, releguen l’anterior a 1714 als llibres d’història
Com assenyala Enric Argullol el dret públic a la Catalunya del primer terç del segle XX era fonamentalment l’aplicat a l’administració local i un dret conreat per advocats (7). Només entitats com l’Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de Catalunya (1840) i la Revista Jurídica de Catalunya (1895) eren proclius a les reivindicacions en pro del restabliment de la substantivitat del dret català.
La creació de l’Escola de Funcionaris (1912) per part de la Diputació de Barcelona i posteriorment de la Mancomunitat de Catalunya (1914-1925), dirigida per Isidre Lloret i Massaguer (8) permet per primer cop la formació de secretaris, interventors, tresorers i lletrats municipals. Així mateix hom reprèn el fil de la producció del dret públic català després de dos segles d’haver estat estroncada, essent el naixement de l’Oficina d’Estudis Jurídics (1918) fruit d’un encàrrec d’Enric Prat de la Riba a Francesc Maspons. Això permetrà l’eclosió d’un grapat de juristes dedicats al món municipal: Lluís Marquès Carbó (9), Frederic Culí Verdaguer (10), Josep Maria Pi i Sunyer (11), Josep Maria Escofet i Milà, entre d’altres que en el període de la Generalitat tindran un paper crucial en l’elaboració de la legislació de règim local.
Proclamació de la República catalana dins l’estat espanyol federal fou un acte de ruptura política i alhora de sobirania nacional que Francesc Maspons va plasmar en el seu dictamen de 12 de febrer del 1932 titulat “La Generalitat de Catalunya i la República espanyola” (12). Reconduïda cap a la Generalitat, un regió autònoma en termes de la Constitució espanyola de 1931, el desenvolupament autonòmic va permetre la floració del dret públic nostrat amb la constitució del Parlament de Catalunya i la represa de la producció legislativa: constitució de la Comissió Jurídica Assessora (1932), aprovació de l’Estatut Interior (1933). L’agost del 1933 s’iniciava el debat al Parlament de Catalunya del projecte de Llei Municipal seguint les propostes renovadores aprovades pel Congrés Municipalista català celebrat aquell mateix any. Els fets d’Octubre del 1934 interromperen l’aprovació parlamentària que es feia per fases i l’aixecament militar del 18 de juliol del 1936 acabà triomfant al 1939, esclafant les innovacions institucionals engegades en els tres anys de quasi independència de facto en els quals la Generalitat va adoptar mesures més enllà de les que constitucionalment tenia atribuïdes. Una de les quals és l’aprovació de la divisió comarcal per decret de 27 d’agost del 1936, posteriorment confirmada per un altre decret del conseller primer Josep Tarradellas de 23 de desembre del mateix any, que són la base del vigent mapa de les comarques de Catalunya.
Franquisme, restabliment autonòmic i règim constitucional
L’ocupació de Catalunya per l’exèrcit “nacional” espanyol l’any 1939 comportà l’estroncament de la Generalitat republicana i la destitució de tots els càrrecs institucionals, funcionaris inclosos. La depuració arribà a la universitat, significativament, dels cent quinze professors represaliats l’any 1939, solament onze eren de la facultat de Dret, (que no va ser gaire receptiva als plantejaments nacionalistes de l’etapa republicana) i la majoria ensenyaven economia. Només Antoni Moles Caubet (13) i Josep Quero Morales (14) optaren forçosament per l’exili.
L’integrisme d’estat (15) característic del règim franquista imposà d’entrada un uniformisme organitzatiu i competencial als ens locals de Catalunya que es començà a esberlar amb la necessitat d’ordenar el creixement de la ciutat de Barcelona, establint el seu règim especial, aprovat per Decret 1166/1960, de 23 de maig, que actualment regula la Llei del Parlament de Catalunya 22/1998, de 30 de novembre de la Carta Municipal de Barcelona. I en un segon nivell atenent al fenomen metropolità amb la creació de la Corporació Metropolitana de Barcelona al 1974,creada per Decret-llei 5/1974, de 24 d’agost., que fou el precedent de l’actual Àrea Metropolitana de Barcelona, establerta en la Llei del Parlament de Catalunya 31/2010, de 27 de juliol.
Aquestes dues innovacions fonamentals comptaren amb la col·laboració d’una munió de lletrats consistorials, secretaris d’ajuntament i professors de dret administratiu que hi participaren, recuperant, sense esmentar-la, la previsió de la carta municipal per a Barcelona de la llei municipal catalana de 1933. Dins els estrets marges per a la innovació acadèmica que permetia la universitat sorgeix a la denominada Universitat Central de Barcelona un grup de professors de Dret Administratiu, com Manuel Ballbé Prunés (16), que aconsegueix influir als centres de poder normatiu a Madrid, les seves aportacions foren fonamentals per a la modernització tècnica i jurídica de l’administració de l’estat (reglament de la jurisdicció contenciosa,1952; reglaments de contractació 1953, i serveis de les corporacions locals,1955; llei sobre règim de sòl i ordenació urbana, 1956; llei sobre règim jurídic de l’administració de l’estat, 1957; llei sobre procediment administratiu, 1958 i reglament econòmic-administratiu, 1959). Excepcionalment, un dels secretaris procedents de l’època republicana, Lluís Marquès Carbó, també contribueix decisivament en la redacció del Reglament d’Hisendes Locals i la Instrucció de Comptabilitat l’any 1952. Una característica comuna a tot aqueix bloc normatiu dels anys 50/60 del segle passat és el caràcter senzill, entenedor, didàctic fins i tot, del seu contingut, que explica en bona part la llarga vigència de totes les normes dictades en aquell període.
En l’àmbit local, Onofre Santaló i Nualart (17) subsisteix com a secretari de l’Ajuntament de Figueres. A la dècada dels anys cinquanta una nova promoció de secretaris catalans com Jordi Baulies Cortal (18), Ramon Massaguer Mir (19) Jaume Sánchez Isac són continuadors d’una llarga tradició de juristes nostrats que mantingueren -en temps de dictadures- una concepció de servei públic aparellada al rigor i equitat en la seva actuació.
Fins al Congrés Jurídic Català del 1971 la concepció espiritual de la nació era habitual entre la intel·lectualitat catalana (20) però deixa de ser-ho arran dels canvis en l’hegemonia cultural operats a Catalunya sota la dominació política franquista, sobretot en l’àmbit universitari. La desaparició de Francesc Maspons gairebé coincideix amb l’aparició l’any 1967 de l’obra cabdal de Jordi Solé Tura, «Catalanisme i revolució burgesa», el llibre de capçalera del progressisme hispanocèntric, abstracte i banal d’arrels totalitàries (21). Hom imposà paulatinament una interpretació reduccionista de la història, explicable bàsicament a partir de la realitat econòmica, descartant els aspectes culturals i morals de les mentalitats col·lectives. I, sobretot, inculcà una aversió preventiva a la identitat nacional, a la catalanitat, a la seva potencialitat transformadora, com hom pot percebre en la universitat catalana d’avui. No és pas casualitat que l’esmentat autor i Miquel Roca i Junyent (professor de Dret Administratiu a la UB entre 1962 i 1966) fossin al cap dels anys redactors principals de la Constitució espanyola del 1978.
El restabliment de la Generalitat de Catalunya fou resultat del procés de reforma del règim polític espanyol de la transició de la dictadura a la Constitució del 1978. El president Tarradellas fou reconegut al seu càrrec el 17 d’octubre del 1977, prèvia aprovació del Reial Decreto-ley 41/1977, de 29 de setembre restablint provisionalment la Generalitat de Catalunya i derogant la Ley de 5 d’abril del 1938 que abolia l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 1932. Aquesta fou l’única mesura legalment efectiva que enllaça directament amb la legalitat republicana del període 1931-1939.
La preparació dels instruments jurídics per al restabliment de les institucions autonòmiques fou obra principalment de Josep Lluís Sureda Carrión, catedràtic d’economia política i hisenda pública de la Universitat de Barcelona. L’altre actor principal fou també un economista, Josep Maria Bricall i Masip, catedràtic en les mateixes matèries a la Universitat de Barcelona. Ambdós comparteixen el fet d’estar dotats d’una personalitat brillant i ben connectats amb els cercles de poder fàctic econòmic de l’època, allunyats políticament de plantejaments nacionalistes.
A diferència del canvi de règim de l’any 1931, la transició de la dictadura a la Constitució de 1978 fou un procés liderat des del poder fàctic institucional, la monarquia, i tutelat per l’exèrcit. Aquests condicionants han privat a la segona restauració autonòmica de l’impuls renovador que va tenir l’etapa republicana. Per exemple, l’Escola d’Administració Pública és una ombra del que va ser en època republicana mancada de la capacitat de selecció i formació dels funcionaris d’administració local. El fet mateix que aqueix post grau per a la preparació d’opositors l’organitzi l’Associació Catalana de Municipis i no l’Escola d’Administració Pública ja ho diu tot.
L’aprovació de la Constitució espanyola precedí i condicionà la de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (1979) i quan el Parlament català decidí aprovar la llei de transferència urgent i plena de les diputacions catalanes a la Generalitat esclatà un conflicte polític entre les potencialitats autogovern per bastir una organització territorial pròpia i el dogma de la província com a estructura d’estat imposat explícitament arran del cop d’estat del 23 de febrer del 1981. La STC/1981, de 28 de juliol, fou un tombant reduccionista de les competències autonòmiques malgrat la sòlida argumentació en favor de la seva constitucionalitat de lletrats eminents com Josep Maria Vilaseca i Marcet (22).
Lleis territorials locals de 1987 foren dictades amb posterioritat a la Llei de bases de règim local del 1985 i en són un simple desenvolupament sense marge per a variacions substancials. El desenvolupament del dret públic autonòmic a càrrec de la Comissió Jurídica Assessora (1979), del Consell Consultiu (1981) n’és un trist testimoni de la manca d’innovació i originalitat que el caracteritza, resultat del desajust entre les realitats socio-econòmiques i culturals catalanes i el marc jurídic que les hauria de satisfer.
Un dels pocs productes normatius en el qual es trasllueix la mentalitat didàctica i pragmàtica autòctona és el DECRET 179/1995, de 13 de juny, pel qual s’aprova el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals que el Departament de Governació encarregà a Ramon Massaguer com a principal redactor. El fet que hagi mantingut plena vigència amb lleugeres adaptacions als canvis legislatius en la matèria prova les seves virtuts.
La reforma de l’Estatut d’Autonomia engegada pel parlament de Catalunya l’any 2005 i referendada el 18 de juny del 2006 pel poble de Catalunya va ser amputada en els seus aspectes essencials per la STC 31/2010, de 28 de juny, una decisió no prevista en la Constitució que posa en qüestió la legitimitat del Tribunal Constitucional per jutjar la voluntat popular expressada en referèndum. Aquesta autoatribució competencial va obrir les portes a un procés independentista entre 2012 i 2017, finalment fallit però que va fer aflorar plantejaments jurídics avalant la legitimitat de l’exercici del dret d’autodeterminació del poble català. Iniciatives, com l’Avantprojecte de Llei Governs Locals (23) redactat per encàrrec del Departament de Governació l’any 2008, amb propostes innovadores com la generalització del principi de diversitat mitjançant les cartes municipals i l’articulació vegueries/diputacions, no van arribar ni a tramitar-se. La Llei del Parlament de Catalunya, 30/2010, de 3 d’agost, de vegueries no s’ha pogut ni aplicar.
Andorra, mirall del dret pirinenc i mostra de la seva adaptació a la modernitat
Andorra s’ha governat mitjançant un sistema jurídic consuetudinari específic dins del conjunt als pobles pirinencs des del segle XIII, esquivà els conflictes bèl·lics haguts als regnes de Franca i Espanya i les eventuals repercussions internes de los adoptant puntualment decisions democratitzadores fins adaptar les seves Institucions a les d’un estat democràtic modern encetant a partir de 1975 un procés de reforma que culminarà en la Constitució de 1993.
Juristes catalans, civilistes majoritàriament i especialment notaris, han acompanyat aqueixa transformació des de la continuïtat essencial del dret andorrà, a diferència dels administrativistes i constitucionalistes contemporanis que l’han ignorat deliberadament, obcecats exclusivament en la reproducció dels esquemes del dret espanyol. Josep Maria de Porcioles, (la dimensió del qual com a jurista depassa la d’alcalde franquista de Barcelona), va escriure un magnífic pròleg a l’edició facsímil del “Manual Digest de las valls neutras d’Andorra”, obra d’Antoni Fiter i Rosell l’any 1748, reeditada pel Consell General d’Andorra l’any 1987. En una lúcida síntesi destaca que: «És en la realitat del seu viure lliure, manifestat durant segles, que Andorra ha marcat el signe de la seva història inscrita en una pau excepcional, amb una permanent exaltació de l’home. A Andorra, no hi han regit mai els estatismes. Aquesta és la seva arrel i la seva força» (24).
Potencial modernitat del dret públic català
Dissortadament, no hi ha hores d’ara cap personalitat en el món jurídic català que tingui una autoritat moral equiparable a la que Francesc Maspons va assolir al període de la Generalitat republicana i per tant estigui en posició d’intentar influir -com ell va provar de fer- en els esdeveniments polítics a la Catalunya autonòmica mutilada per la sentència del Tribunal Constitucional liquidant essencialment els canvis introduïts a la reforma de l’Estatut aprovada per referèndum l’any 2006.
Durant el procés independentista fallit entre 2012 i 2017 alguns juristes han integrat el Consell Assessor per a la Transició Nacional (Carles Viver, Enoch Albertí) assentant les bases d’un estat català modern, democràtic i factible (25), però ho han fet al marge de les autoritats universitàries que se n’han inhibit, quan no hi ha estat obertament en contra.
El naixement del Col·lectiu Praga (2013) que aplega juristes del món universitari favorables al dret a decidir del poble català és un símptoma que les actituds favorables al dret propi comencen a canviar en aqueix àmbit. Posteriorment, el Col·lectiu Maspons i Anglasell (2017) malda per aplegar també els juristes del món local que han optat per la recuperació del dret públic català. Un dels seus membres, Isidre Llucià Sabarich, doctorat a la UAB l’any 2017 amb la tesi “Postulats per a un nou model de política local a Catalunya. Esperit del dret públic català aplicat” ha fet propostes innovadores susceptibles de ser aplicades tot i el marc normatiu vigent. També hom ha impulsat el Curs “Reenfoquem el dret públic català”, a l’UAB des de 2023.
Hèctor López Bofill que ha avançat idees per a recuperar la vigència de la tradició jurídica catalana anterior als Decrets de Nova Planta en un breu assaig titulat «Constitucionalisme a Catalunya. Preludi de modernitat» del qual val la pena retenir aqueixa diagnosi : “El sistema polític i institucional de Catalunya anterior a la derrota de 1714 és un precedent en la construcció del constitucionalisme contemporani. Els elements de limitació del poder, de subjecció de les autoritats al dret, de llibertats individuals i de participació política ja es trobaven presents embrionàriament en el sistema de dret públic català d’inicis del segle XVIII i, en particular, en el sistema constitucional dissenyat per les Constitucions de 1701-1702 i de 1705-1706» (26).
En el món local l’Ordenança de mediació i resolució de conflictes en els expedients administratius aplicant el principi d’equitat ha estat aprovada l’any 2024, per l’Ajuntament de Tarragona, el primer de l’estat espanyol a obrir aquesta via a iniciativa del secretari general del consistori Joan Anton Font Monclús. Aquesta ordenança està inspirada en cinc principis bàsics, molts propers a la cultura jurídica catalana:
– Equitat com a punt central. Aquesta equitat impregna no tants sols l’actuació del mediador, sinó també la de l’administració en un escenari de mediació, amb aspiració a encomanar-se a tota l’activitat administrativa.
– La universalitat: en principi, tots els procediments administratius són susceptibles de mediació
– La voluntarietat de la mediació per l’interessat, però l’obligatorietat i caràcter vinculant per l’administració.
– La gratuïtat del procediment.
– La imparcialitat del mediador, que no ha de tenir cap relació ni conflicte d’interessos ni amb l’administració ni amb l’interessat. Per tant ha de ser sempre una persona aliena a l’ajuntament.
En el àmbit privat, l’Associació de Cambres de Comerç i Indústria de la Mediterrània (ASCAME), una iniciativa de la Cambra de Comerç i Indústria de Barcelona del any 1982 que n’ostenta la seu i aplega vint-i-tres cambres de comerç ha estudiat la possibilitat de crear el Centre d’Arbitratge Mediterrani (CAM) en el qual les parts privades en desacord se sotmetrien voluntàriament a un procés de negociació extrajudicial para resoldre les seves diferencies al marge dels respectius estats. Actualment te poques possibilitats de prosperar i està en estudi el trasllat de la seu a Beirut.
L’actual superposició de lleis europees, estatals i autonòmiques genera una hipertròfia normativa que té com a conseqüències: d’una banda, la restricció del marge d’actuació de l’autonomia de la voluntat dels agents privats en les relacions socioeconòmiques, d’altra banda, la inseguretat en els agents -polítics, directius i funcionaris- que les han d’aplicar, fent aflorar el fenomen denominat “por a signar” i a les eventuals responsabilitats que se’n poden derivar en cas d’errada o negligència (27). Esperar que la minuciositat de la regulació estalviï la seva necessària interpretació és un error de plantejament per part del jurista que ha de confiar amb la solidesa del seu criteri. De la literalitat se’n deriva la necessitat de la seva exhaustivitat, i d’aquesta la curta vigència de les normes atesa la seva poca capacitat d’adaptació envers la realitat canviant que hauria de regular.
El darrer informe de l’Institut Ostrom, “El cost de l’excés normatiu: pobresa persistent i mobilitat social a Espanya” (28), apunta a una causa que es té poc en compte per part dels responsables polítics tan estatals com autonòmics. El preu ocult de l’excés normatiu. L’informe analitza les disset comunitats autònomes durant una dècada, del 2008 al 2018, i arriba a una conclusió contundent: on hi ha més llibertat econòmica, la pobresa persistent és menys freqüent i més breu.
El més rellevant, no és la despesa pública, tampoc és la mida de l’administració. “És la regulació: el nombre de lleis que s’aproven cada any, els tributs propis, la discrecionalitat normativa, les pàgines de normativa nova que empreses i famílies han d’assimilar cada dia. Un increment d’un punt en l’índex de llibertat econòmica es tradueix en una reducció de 0,85 punts percentuals en la taxa de pobresa persistent. I és l’únic component que resulta significatiu simultàniament en els tres indicadors: redueix la pobresa persistent, augmenta la taxa de sortida i frena la taxa d’entrada.
Catalunya hauria de prendre’s això especialment seriosament. Ocupa el darrer lloc de l’Estat en el pilar de regulació: quinze tributs propis, una cinquantena de lleis aprovades cada any, tres-centes cinquanta pàgines de normativa nova cada dia. I malgrat comptar amb una de les rendes més altes d’Espanya, les seves taxes de sortida de la pobresa són inferiors a les de comunitats amb molta menys base econòmica però amb més llibertat regulatòria. Madrid, Euskadi i Navarra lideren el rànquing; Extremadura el tanca. Catalunya, amb tots els seus recursos, es queda pel mig del pes mort normatiu.
Regular menys i millor és la política social més eficaç que tenim a l’abast i que estem deixant sobre la taula. Perquè quan les institucions retrocedeixen del seu afany de controlar-ho tot, qui més hi guanya no és qui ja tenia marge de maniobra, sinó qui menys en tenia.”
Tot sembla apuntar a una crisi del model de producció normativa comunitari i els estats reguladors que en son membres, perceptible en la pèrdua de competitivitat respecte dels estats extracomunitaris denominats de mercat, poc intervencionistes i molt innovadors (cas de Singapur o Israel). Una eventual reforma estructural de la funció legislativa de la Unió Europea i dels estats-nació que la composen pot produir-se atesa el canvi de correlació de forces polítiques en favor de partits liberals disposats a reduir l’intervencionisme estatal. Aquesta possibilitat, però, és difícil d’aplicar a estats com l’espanyol i el francès, a diferència dels estats anglosaxons.
Si aqueixes tendències es confirmen la ressurgència del dret públic català tindria la seva oportunitat. Mentrestant, el seu àmbit material és de curt abast dissortadament.
Jaume Renyer Alimbau
Notes
(1) Renyer i Alimbau, Jaume (2016). Actualidad del Derecho Pirenaico: Catalunya, Andorra y Aran [Comunicació presentada a la primera jornada sobre Derecho Pirenaico, Agurain (Euskal Herria)]. Actes publicades per la Fundació Nabarralde (2017).
(2) Ferro i Pomà, Víctor (1987). El dret públic català. Les institucions a Catalunya fins al Decret de Nova Planta. Eumo Editorial. Aqueixa, la seva principal obra, ha estat reeditada per la Societat Catalana d’Estudis Jurídics, que en la Revista de Dret Històric Català li dedicà un número monogràfic (2009) en homenatge a la seva trajectòria.
(3) Armengol Ferrer, Ferran (2020). El dret públic a Catalunya després del 1714. A: I Jornada de dret públic català Víctor Ferro Pomà. Societat Catalana d’Estudis Jurídics, p. 79. Especifica: “el dret català s’integrava en l’ordenament jurídic de la monarquia espanyola mitjançant el mateix Decret. Aquesta integració es va fer amb una curiosa giragonsa jurídica, en el sentit que el dret propi de Catalunya es mantenia vigent però s’havia d’entendre restablert per la voluntat del rei per mitjà del mateix decret”.
(4) Castán Tobeñas, José (1950). La ide de equidad y su relación con otras idees, Morales y jurídicas, afines [Discurs a l’acte d’obertura de l’any judicial, 15 de setembre de 1950]. Madrid: Instituto Editorial Reus, p. 51.
(5) Torras i Bages, Josep (1966). La tradició catalana. Editorial Selecta.
(6) Francesc de Paula Maspons i Anglasell (Barcelona, 1872 – Bigues i Riells, 1966), fou un jurista polifacètic. Maspons i Anglasell, Francesc de Paula (1932). L’esperit del dret públic català. Barcelona: Editorial Barcino. Reedició facsímil a càrrec de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 2006. És la seva obra més coneguda. García Izquierdo, José Manuel (2016). Francesc Maspons i Anglasell: Polític, jurista, periodista (1872-1967) [Tesi doctoral]. Universitat Ramon Llull.
(7) Argullol Murgadas, Enric (2010). Una aproximació al conreu del Dert Púbic a Catalunya. Revista Catalana de Dret Públic, (41), 59-84.
(8) Isidre Lloret Massaguer (Barcelona, 1880-1922), lletrat consistorial de l’Ajuntament de Barcelona, primer director de l’Escola d’Administració Local de Catalunya.
(9) Lluís Marquès Carbó (Palafurgell, 1900-Barcelona, 1969), secretari d’administració local, fou assessor de la comissió parlamentària redactora de la llei municipal de Catalunya al 1933. Depurat al 1939, va poder reincorporar-se a la administració provincial l’any 1955 ocupant la direcció del servei de cooperació municipal. Participà en la redacció del Reglamento de Haciendas Locales i la Instrucción de Contabilidad de 1952.
(10) Frederic Culí Verdaguer (Sant Hilari de Sacalm, 1890-Barcelona, 1960), llicenciat en Dret per la Universitat de Barcelona el 1912, es doctorà a Madrid el 1915, amb una tesi sobre las mancomunitats provincials. Publicà Las mancomunidades provinciales (1915), El municipi modern (1919). Desde 1919 fou professor de l’Escola de Funcionaris d’Administració Local, després del parèntesis primorriverista (1925-1930) s’hi reincorporà i al 1936 n’era el director. Lletrat consistorial de l’ Ajuntament de Barcelona, el 1933, Manuel Azaña, que estiuejava a Sant Hilari i hi feu amistat el nomenà director general de Timbre y Monopolio. Exiliat a França al 1936 i a Andorra al 1939 tornà a Barcelona el 1941, depurat com a funcionari exercí d’advocat fins que als anys cinquanta reingressà a l’Ajuntament.
(11) Josep Maria Pi i Sunyer (San Nicolás de los Arroyos, Argentina 1889 – Barcelona 1984), es llicencià en dret a la Universitat de Barcelona i es doctorà a la Universitat de Madrid. Durant el període de la Generalitat republicana fou secretari general de l’ajuntament de Barcelona. El 1937 marxà a París, però tornà a Catalunya el 1940. Les autoritats franquistes el separaren del càrrec. Tot i això, guanyà per oposició la càtedra de dret administratiu a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona el 1940.
(12) Maspons i Anglasell, Francesc (1932, 12 de febrer). La Generalitat de Catalunya i la República espanyola [Dictamen]. Partint de la proclamació de la República catalana unes hores abans de ser proclamada la República espanyola -amb la qual cosa, deia, Catalunya havia tornat a la categoria d’estat-, estudiava les relacions d’aquest estat català amb l’estat espanyol, el canvi de nom de República catalana per Generalitat de Catalunya, el fet d’haver expressat el poble català la seva voluntat en plebiscitar l’Estatut d’Autonomia. L’any 2006 el Departament de Presidència de la Generalitat de Catalunya va reeditar-lo.
(13) Antoni Moles Caubet, (Puigcerdà, 1900-Caracas, Veneçuela,1989), llicenciat en Dret per la Universitat de Valladolid i doctorat per la de Madrid, amplià estudis a la Universitat de París. Del 1932 al 1938 fou professor de Dret Públic i Ciència Política a la Universitat Autònoma de Barcelona. Al 1939 s’exilia a França ensenyant a la Universitat de Tolosa de Llenguadoc (1939-1940), fugint cap a Panamà (1941-1944) i Mèxic (1945-1955) sempre com a professor universitari fins establir-se definitivament a Veneçuela des del 1947, impartint docència sobre Dret Administratiu a la Universitat Central de Caracas fins a la seva jubilació. Oriol Casanovas y La Rosa en va fer una extensa semblança biogràfica a la Revista Española de Derecho Internacional, volum XL (1988).
(14) Josep Quero Morales, (Barcelona, 1905-Sant Pere de Ribes, 1987), fou catedràtic de Dret Internacional Públic i Privat de la Universitat de Barcelona, conseller de Justícia del Govern de la Generalitat a proposta d’ERC el juliol del 1936. Exiliat a França al 1939, sobrevisqué a l’ocupació alemanya i al 1953 resideix als Estats Units treballant per l’Organització Mundial de la Salut fins a la seva jubilació i retorn a Catalunya al 1978.
(15) L’integrisme d’estat és el dogma polític segons el qual la integritat territorial dels estats, és a dir, el presumpte dret a uniformitzar les diverses comunitats nacionals compreses dins de les seves fronteres preval sobre el dret dels pobles a l’autodeterminació. Aqueixa noció la vaig mirar d’explicar en l’article “Drets humans, pluralisme cultural i drets dels pobles”, Revista de Catalunya, número 127, març de 1998.
(16) Manuel Ballbé Prunés (Barcelona, 1920 – 1961) fou catedràtic de dret administratiu de la Universitat de Múrcia (1945) i la Universitat de Saragossa (1953). També era professor a les facultats de dret i ciències econòmiques de la Universitat de Barcelona. Fou membre destacat de la comissió redactora de la llei especial per al municipi de Barcelona i de la comissió per a la reforma del sistema tributari espanyol. Les seves aportacions foren fonamentals per a la sistematització i modernització del dret administratiu durant el franquisme.
(17) Pujol i Casademont, Enric i Raurich i Santaló, Xim (2023). Onofre Santaló. L’insubstituïble secretari de l’Ajuntament de Figueres. Brau Edicions.
(18) Jordi Baulies i Cortal (Granollers, 1930 — Barcelona, 2013). Historiador, geògraf i jurista. Llicenciat en dret a Barcelona i en ciències polítiques i econòmiques a Madrid, el 1954 ingressà per oposició a l’Ajuntament de Granollers. Posteriorment fou secretari en els consistoris de Ponte Caldelas (Pontevedra), Ciutadella, Terrassa i Barcelona (1977-1995). Durant els anys d’estada a Menorca dugué a terme estudis històrics i geogràfics, entre els quals hi ha Menorca, notas geográficas (1961) i, sobretot, L’Illa de Menorca (1964-67). Publicà Estudio especial de la Mancomunidad Sabadell-Tarrasa (1969), El municipi de Terrassa, 1877-1977 (1977), Diccionari terminològic de l’administració municipal (1980) i El Ferrocarril Barcelona – Granollers: 150 anys d’història ferroviària (2004).
(19) Ramon Massaguer Mir (Girona, 1927-2002), va ingressar al cos de secretaris d’administració local el 1956, fou secretari de Valls, de Vila-seca, de Girona, després a la Diputació de Girona i, finalment, a la de Barcelona, a més d’assessor i col·laborador del Departament de Governació de la Generalitat en nombrosos projectes normatius a la primeria del restabliment de l’autonomia.
(20) Entre d’altres autors, Josep Ferrater Mora publica Les formes de vida catalana l’any 1944, Josep Trueta titula el seu llibre escrit l’any 1945 a l’exili londinenc L’esperit de Catalunya, Jaume Vicens escriu l’any 1954 Notícia de Catalunya on apel·la reiteradament a la mentalitat pròpia i diferenciada com condició prèvia a l’existència de la consciència nacional.
(21) Solé Tura, Jordi (1967). Catalanisme i revolució burgesa. Edicons 62.
(22) Josep Maria Vilaseca i Marcet (Barcelona, 1919 – 1995), fou jurista, empresari i mecenes, advocat de l’Estat, col·laborà en la redacció de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 1979 i fou director de l’Institut d’Estudis Autonòmics. Va destacar en l’esforç de defensar la constitucionalitat de la Llei 6/1980, de 16 de desembre, de transferència urgent i plena de les diputacions catalanes a la Generalitat. Entre d’altres, escrivint l’article: Vilaseca i Marcet, Josep Maria (1981, 14 de març). La divisió territorial de Catalunya i l’Administració pública autonòmica. Avui.
(23) Fuentes, Josep Ramon, Renyer Alimbau, Jaume, Soto, Juan Ignacio i Forcadell, Xavier (2011). Estudis per a una llei de governs locals de Catalunya 2007-2011. Tirant lo Blanc.
(24) Porcioles i Colomer, Josep Maria (1987). Pròleg. A: Fiter i Rosell, Antoni, Manual Digest de las valls neutras d’Andorra (edició facsímil, p. XV; obra original de 1748). Consell General d’Andorra.
(25) Consell Assessor per a la Transició Nacional (2013, 20 de febrer). Internacionalització de la consulta i del procés d’autodeterminació de Catalunya (Informe número 4).
(26) López Bofill, Hèctor (2009). Constitucionalisme a Catalunya. Preludi de Modernitat. Editorial Tria d’Assaig.
(27) Forcadell Esteller, Xavier (2025, 5 de novembre). La burocracia defensiva y el miedo a firmar (y a decidir): un fenómeno de mala administración en creciente expansión [Entrada blog]. Acento Local. Consultat a https://www.gobiernolocal.org/acento-local/la-burocracia-defensiva-y-el-miedo-a-firmar-y-a-decidir-un-fenomeno-de-mala-administracion-en-creciente-expansion/. També: Forcadell Esteller, Xavier (2025). El buen gobierno local y el derecho a una buena administración como antídotos contra la administración defensiva (y el miedo a la firma). Algunas aproximaciones prácticas. Anuario del Buen Gobierno y de la Calidad de la Regulación 2024, 115-146. Consultat a https://gobiernolocal.org/anuario-del-buen-gobierno-y-de-la-calidad-de-la-regulacion-2024/.
(28) Institut Ostrom (2026, 15 de juny). El cost de l’excés normatiu: pobresa persistent i mobilitat social a Espanya [Informe]. Consultat a https://www.institutostrom.org/en/2026/06/15/el-cost-de-lexces-normatiu-pobresa-persistent-i-mobilitat-social-a-espanya/.