Elena Gaju
Advocada col.legiada a París i a Barcelona
Membre del Col·lectiu Maspons i Anglasell
Resum
Aquest article reconstrueix la genealogia del dret públic català -del pactisme i l’equitat fins a la mediació horitzontal i la responsabilitat- per sostenir que la mediació entre administracions públiques no és la importació d’una tècnica aliena, sinó la recuperació d’una tradició jurídica pròpia. Aquesta tradició, vertebrada pel pactisme -la idea que el poder i la llei neixen d’un pacte- i per l’equitat -la recerca de la solució justa del cas concret-, es desplega en una successió d’institucions -dels Usatges i les Constitucions de Catalunya a les assemblees de Pau i Treva, el Consolat de Mar, el Tribunal de Contrafaccions i la purga de taula- en què l’autoritat està sotmesa a la llei i al control. Sobre aquest fonament, i partint del fet que la funció primera de l’Administració és servir l’interès general (l’article 103 de la Constitució fixa els deures i principis constitucionals de la bona administració i l’article 30 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya concreta aquests principis des de la perspectiva dels drets de la ciutadania a una bona administració), es formulen dues propostes complementàries, que reprenen les dues respostes que aquell dret donava al conflicte i a l’exercici del poder.
La primera configura la mediació administrativa horitzontal com a criteri de procedibilitat previ al procés contenciós administratiu, transformant el requeriment potestatiu de l’article 44 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa i traslladant a l’eix interadministratiu la lògica que la Llei orgànica 1/2025 ha consagrat en l’àmbit civil i mercantil. La segona recupera la purga de taula com a mecanisme contemporani de responsabilitat i de rendició de comptes dels càrrecs electes, integrat en el sistema del bon govern vigent. L’equitat n’és el fil conductor. Tot plegat es planteja en un doble horitzó «viable amb les reformes necessàries en el marc actual i plenament desplegable en la República catalana.”
Paraules clau
pactisme · equitat · dret públic català · mediació administrativa horitzontal · mediació interadministrativa · criteri de procedibilitat · lleialtat institucional · purga de taula · rendició de comptes · bona administració · tradició jurídica catalana.
Índex
1. Introducció: el canvi de paradigma
2. Marc teòric i metodològic
Part I. Els fonaments conceptuals
I.1. El pactisme com a matriu del dret públic català
I.2. L’equitat, concepte vertebrador
I.3. L’«esperit del dret públic català»
Part II. Genealogia historicoinstitucional
II.1. La columna normativa: Usatges, Constitucions i Observança
II.2. Les assemblees de Pau i Treva
II.3. La doctrina: Llull i Eiximenis
II.4. El Consolat de Mar
II.5. El Tribunal de Contrafaccions
II.6. La purga de taula
Part III. La mediació administrativa horitzontal a Catalunya
III.1. El canvi de paradigma i els dos eixos
III.2. El precedent vertical: les ordenances de Tarragona i Barcelona
III.3. L’eix horitzontal vigent
III.4. L’experiència comparada
III.5. Primera proposta: la mediació horitzontal com a criteri de procedibilitat
III.6. La frontera de l’ordre públic: un model gradual
III.7. La implementació: via del Parlament i via subsidiària municipal
III.8. La transició cultural com a projecte
III.9. Segona proposta: la recuperació de la purga de taula
III.10. L’horitzó constituent: la República catalana
Conclusions
Bibliografia i fonts
1. Introducció: el canvi de paradigma
L’Administració pública catalana s’articula com una organització polièdrica, integrada per una pluralitat d’ens, òrgans i centres de decisió que interactuen entre si. Al costat de la Generalitat hi conviuen els municipis, les comarques, les diputacions, les àrees metropolitanes i tot un teixit d’ens supramunicipals, consorcis i entitats instrumentals, amb competències que sovint se superposen i s’entrecreuen. Quan dues d’aquestes administracions discrepen, la resposta predominant és portar la controvèrsia davant la jurisdicció contenciosa administrativa. És aquesta relació entre administracions -i no la que cadascuna manté amb el ciutadà- el que constitueix l’objecte central d’aquest article.
Ara bé, a Catalunya, aquest reflex contenciós resulta profundament paradoxal, perquè contradiu la seva pròpia tradició jurídica.
El mateix Estatut d’autonomia fonamenta l’autogovern en els drets històrics i en la tradició jurídica catalana (article 5), una tradició bastida sobre dos principis: el pactisme -a idea que el poder i la llei neixen d’un pacte- i l’equitat -la recerca de la solució justa del cas concret-. El model adversarial que avui presideix els conflictes entre les administracions catalanes no procedeix d’aquesta tradició, sinó del fons comú del dret administratiu continental -fill de l’autotutela i de la cultura del recurs-, que Catalunya comparteix amb els altres sistemes d’arrel francesa, però que mai no ha estat el seu horitzó propi.
Les conseqüències d’aquesta deriva recauen, en darrer terme, sobre la ciutadania de Catalunya. Quan dues administracions catalanes porten les seves diferències als tribunals, el dret a una bona administració que l’Estatut reconeix a tothom (article 30) queda sistemàticament vulnerat: els procediments s’allarguen, la inseguretat jurídica s’instal·la i sovint queden paralitzats serveis, obres o projectes que depenen de l’acord entre administracions, de manera que el ciutadà es veu privat de prestacions i de drets. A aquesta lesió s’hi afegeix una paradoxa pressupostària: els recursos públics de Catalunya acaben finançant les dues bandes d’una mateixa controvèrsia. I tot plegat s’inscriu en el rerefons d’una jurisdicció contenciosa crònicament congestionada i lenta, en què Catalunya figura, a més, entre els territoris amb una litigiositat més elevada.
El problema, doncs, no és de mera eficiència: és que les administracions de Catalunya han abandonat la seva pròpia manera d’entendre el poder i la resolució dels conflictes. La tesi d’aquesta recerca és que convé recuperar-la. La bona administració, com ha subratllat Joan Lluís Pérez Francesch, no és tant un problema de legalitat com d’una gestió pública «centrada en la proximitat, l’atenció i el bon tracte» a les persones – una ética de la cura que ell proposa com a paradigma legitimador de l’actuació dels poders públics-. I aquesta exigència ètica enllaça directament amb una concepció que el dret públic històric català ja havia formulat, la de l’autoritat com a càrrec d’obligacions i no com a privilegi. Aquell dret va concebre, en efecte, el poder com el fruit d’un pacte entre el príncep i la terra, sotmès a la llei i obligat a retre comptes. Com va sintetitzar Francesc Maspons i Anglasell en L’esperit del dret públic català (1932, cap. V), en el règim català «els límits de la llibertat no els fixa l’autoritat», sinó el dret natural, que se situa per damunt de les seves pròpies facultats. I aquesta tradició no és una abstracció: pren cos en institucions concretes -els Usatges de Barcelona i les Constitucions de Catalunya, que configuren un dret pactat; les assemblees de Pau i Treva, que inauguren la resolució pactada dels conflictes entre poders; el Consolat de Mar, amb la seva justícia equitativa i entre iguals; el Tribunal de Contrafaccions, que sotmet el poder al control de la legalitat; i la purga de taula, que obliga els oficials a retre comptes davant el ciutadà-. Són aquestes institucions, i no cap model importat, les que justifiquen i donen fonament històric a les propostes d’aquest article.
D’aquesta represa se’n deriven dues propostes complementàries.
La primera actualitza la resposta que resol el conflicte de manera pactada: configurar la mediació administrativa horitzontal com un veritable criteri de procedibilitat, transformant el requeriment potestatiu de l’article 44 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa -norma processal de competència estatal- i traslladant a l’eix interadministratiu la lògica que la Llei orgànica 1/2025 ha consagrat en l’àmbit civil i mercantil.
La segona actualitza la resposta que sotmet el poder a control: recuperar la purga de taula -la institució que obligava els oficials a retre comptes en acabar el mandat- com un mecanisme contemporani de responsabilitat i de rendició de comptes dels càrrecs electes, integrat en el sistema del bon govern vigent.
Totes dues es plantegen en un doble horitzó. En el marc actual, el Parlament i la Generalitat poden avançar-hi dins les seves competències, impulsant la mediació i la lleialtat institucional i desplegant els instruments de responsabilitat dels seus càrrecs. En un segon horitzó, el de la República catalana, assolirien la seva plenitud: no és casual que l’avantprojecte de Constitució elaborat per Constituïm (2016) reculli, de manera ben significativa, tant la institució de la Pau i Treva com la revocació de mandats dels càrrecs electes, cosa que confirma que aquesta genealogia no és un exercici d’arqueologia jurídica, sinó un projecte amb projecció de futur.
Per a sostenir aquesta tesi, aquest article s’estructura en tres parts. La primera fixa els fonaments conceptuals: el pactisme, l’equitat i l’esperit del dret públic català. La segona traça la genealogia historicoinstitucional -dels Usatges i les Constitucions fins a la purga de taula- per a mostrar que la resolució pactada i el control del poder formen part del nostre patrimoni jurídic. La tercera part desenvolupa la proposta a partir de dos instruments complementaris: la mediació administrativa horitzontal, com a criteri de procedibilitat, i la recuperació de la purga de taula, actualitzada com a mecanisme de rendició de comptes. Tot plegat s’articula al voltant de l’equitat, entesa com la correcció del rigor de la norma general en atenció al cas concret”.
2. Marc teòric i metodològic
El present estudi s’edifica sobre el concepte de tradició jurídica catalana i sobre una opció metodològica de fons: la continuïtat. No es tracta de reconstruir un dret desaparegut ni de practicar una arqueologia nostàlgica, sinó de partir de la premissa que el dret públic català constitueix una tradició viva, els principis de la qual continuen essent vigents i han de servir de fonament per a les propostes del present. Aquesta opció no és només una preferència doctrinal: té un ancoratge normatiu explícit. L’article 5 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya fonamenta l’autogovern en els drets històrics del poble català, en les seves institucions seculars i en la tradició jurídica catalana, que l’Estatut mateix declara que «incorpora i actualitza». La continuïtat, doncs, no és una llicència de l’autor, sinó un mandat de la norma institucional bàsica. Els seus referents doctrinals cabdals són l’obra de Francesc Maspons i Anglasell, que en va fixar l’esperit, i la de Víctor Ferro, que en va reconstruir l’arquitectura institucional.
Aquesta actualització no és una hipòtesi de futur, sinó un procés en curs que aquest article pretén contribuir a acreditar. El Decret de Nova Planta va desmantellar l’aparell institucional del dret públic català, però no en va extingir la tradició, que, com s’ha dit, l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006 reconeix com a fonament de l’autogovern.
L’actualització es desplega, a més, en dos nivells. En el pla normatiu, la duu a terme el mateix article 5, que no es limita a reconèixer la tradició jurídica, sinó que la «incorpora i actualitza». En el pla del raonament jurídic, el pont és l’equitat, perquè compleix alhora tres condicions: (1) forma part de la tradició: Francesc Maspons i Anglasell documenta que el règim català, davant d’una llei que en un cas concret produïa una injustícia, anteposava l’interès de la justícia a l’observança literal de la norma, i la mateixa tramitació parlamentària de l’article 111-9 del Codi Civil de Catalunya reconeix que l’equitat ja figurava en el sistema de fonts establert per les Corts de Barcelona de 1599; (2) sobreviu positivada en el dret vigent: en el mateix l’article 111-9 que disposa que «l’equitat s’ha de tenir en compte en l’aplicació de les normes», si bé els tribunals només hi poden fonamentar les resolucions de manera exclusiva quan una llei ho autoritza; i (3) manté inalterat el seu contingut essencial: constituir un criteri de correcció del rigor de la norma general en aquells supòsits en què la seva aplicació estricta o mecànica comportaria una solució injusta en el cas concret.
El concepte que vehicula aquest precepte fa de pont i la continuïtat acreditada del seu contingut fa de l’equitat el fil conductor de tot l’estudi, perquè és el mateix principi que fonamenta tant la resolució consensuada dels conflictes -la mediació- com la mesura justa en el control del poder. Com ha defensat Carles Grima, el dret hauria de disposar de mecanismes per «aplicar l’equitat en la interpretació i en l’aplicació de la norma», concebent-la com un valor superior i preexistent a la llei, de manera que operi tant en la interpretació de les normes com en la resolució dels conflictes per evitar un resultat injust.
El pactisme, per la seva part, presenta dues cares que estructuren les dues propostes d’aquest article.
La primera és la cara consensual: si el poder neix d’un pacte, el conflicte tendeix a resoldre’s per acord, i d’aquí deriva la genealogia de la mediació.
La segona és la cara del control: si el poder resta sotmès a la llei, qui l’exerceix ha de retre’n comptes, i d’aquí deriva la rendició de comptes que encarna la purga de taula.
Aquesta doble naturalesa del pacte és la clau teòrica que permet que una sola tradició fonamenti les dues propostes: la mediació administrativa horitzontal i per l’altra la recuperació de la purga de taula.
D’aquesta concepció es deriva un principi de fonts que ordena tot l’article. El fonament es construeix sobre el dret català: el dret històric -els Usatges, les Constitucions de Catalunya-, l’Estatut d’autonomia i el Codi civil de Catalunya. El dret espanyol -la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, les lleis de procediment administratiu i de règim jurídic del sector públic, la Llei orgànica 1/2025- s’empra per a descriure el marc vigent dins el qual la proposta ha d’operar. I el dret comparat -la recomanació del Consell d’Europa i el model francès de mediació prèvia obligatòria- s’invoca com a suport, per a acreditar que la proposta és viable i que ja ha estat assajada amb èxit en altres ordenaments. La jerarquia de fonts reflecteix, així, la tesi mateixa: el fonament és català, el marc és el vigent i el suport és comparat.
El mètode combina, en conseqüència, tres aproximacions.
La primera és historicojurídica: l’anàlisi de les institucions catalanes a partir de les fonts primàries i de la doctrina que les ha estudiades.
La segona és l’anàlisi del dret vigent: l’examen del marc actual i, en especial, del buit que la Llei orgànica 1/2025 deixa en l’àmbit interadministratiu.
La tercera és el dret comparat.
L’objectiu d’aquesta triple mirada és transitar amb rigor de la genealogia -objecte de la segona part- a una proposta concreta i jurídicament viable -objecte de la tercera.
Part I. Els fonaments conceptuals
El dret públic històric català descansa sobre uns fonaments conceptuals que convé precisar abans de resseguir les institucions que els van encarnar. Són tres nocions unides per una relació orgànica, i no pas merament additiva: el pactisme, matriu generadora del poder i de la Ilei; l’equitat, el principi vertebrador amb què aquell poder s’exerceix i es jutja; i l’esperit del dret públic català, la síntesi doctrinal -deguda en bona part a Francesc Maspons i Anglasell- en què tots dos conflueixen.
I.1. El pactisme com a matriu del Dret Públic Català
El pactisme constitueix la matriu del Dret Públic Català, en la mesura que hi arrela la idea que tant el poder com la llei neixen d’un pacte. En la concepció catalana, en efecte, la llei no s’entén com la imposició de la voluntat de l’autoritat, sinó com un acord entre el príncep i la terra que, a la manera d’un contracte, obliga totes dues parts. D’aquesta premissa se’n segueix una conseqüència decisiva: el rei, per ell sol, no pot legislar, perquè legislen el rei i el poble plegats; i la llei, un cop promulgada, vincula el monarca tant com els súbdits, fins al punt que aquest n’ha de jurar l’observança (Maspons, cap. XV). Lluny de ser una mera metàfora, aquesta estructura pactada constituïa -com ha demostrat Víctor Ferro en El Dret Públic Català- l’arquitectura real de les institucions catalanes anteriors a la Nova Planta.
Aquesta concepció de la llei com a pacte és, a més, d’arrel antiga. Apareix ja en els Usatges -la primera compilació catalana, del segle XII, el nucli més antic de la qual la tradició remunta a Ramon Berenguer I- i, en ser posada en pràctica pels comtes-reis, acaba donant origen a les Corts catalanes en un moment en què assemblees d’aquesta naturalesa encara no existien en cap altre estat d’Europa. A les Corts, les lleis pactades es convertien en Constitucions que cada convocatòria revisava i actualitzava, de manera que, en certa mesura, cada generació tornava a negociar el pacte. S’explica així que el dret català sigui un dret construït de baix cap a dalt, que neix del costum i de la llibertat quotidiana dels ciutadans, i en què les lleis escrites no creen el dret, sinó que es limiten a recollir-lo.
D’aquesta matriu pactista se’n desprenen, finalment, les dues línies que vertebren el conjunt de l’article. D’una banda, si el poder neix d’un acord, és natural que el desacord tendeixi a resoldre’s també per acord: la lògica del pacte és, abans que res, una lògica de consens, i és precisament en aquest terreny que arrela la genealogia de la mediació. D’altra banda, si la llei obliga el rei i els seus oficials en la mateixa mesura que els ciutadans, qui exerceix el poder n’ha de retre comptes, de manera que el pactisme ja conté, en germen, el principi de responsabilitat que més endavant encarnaran institucions com la purga de taula. Pacte, consens i rendició de comptes formen, en definitiva, un sol teixit conceptual.
I.2. L’equitat, concepte vertebrador
Si el pactisme és la matriu, l’equitat n’és el concepte vertebrador: el principi que recorre i ordena el sistema sencer. Convé subratllar que, en la tradició catalana, l’equitat no opera com un correctiu excepcional, sinó com la norma primordial del judici. Maspons (cap. XXI) la presenta, en aquest sentit, com l’adequació del dret a la realitat de les coses: l’equitat és la justícia aplicada, aquella que sotmet l’imperi de l’abstracció a la necessitat de fer justícia en el cas concret. I atès que una solució inútil o perjudicial no pot ser mai justa, l’equitat esdevé, alhora, la norma d’interpretació de les lleis, dels drets i dels pactes; és a dir, l’esperit amb què tots ells s’han d’aplicar.
Aquesta radicalitat marca la diferència amb altres ordenaments, i és una diferència de grau però decisiva: allà on aquells admeten l’equitat tan sols com una vàlvula de seguretat davant el defecte ocasional d’una llei que, en general, s’ha d’obeir, el dret públic català la va instal·lar al centre del sistema, com la manera habitual d’entendre i d’aplicar el dret.
D’aquesta concepció se’n deriva un dels trets més singulars del dret català: la primacia de la justícia sobre la lletra de la llei. Quan una llei, raonable en ella mateixa, produiria en el cas concret una injustícia, el règim català -en paraules de Maspons- la resol «avantposant l’interès de la justícia al de l’observança de la llei». Contradiu la llei, doncs, qui s’aferra a la seva lletra però en menysté l’esperit; i no és estrany que la tradició arribés a reconèixer un autèntic «dret de faltar a la llei» (cap. XVIII) sempre que l’aplicació literal hagués produït una injustícia, en la convicció que primer cal atorgar justícia als ciutadans que no pas imposar-los una norma. Ho il·lustra de manera molt eloqüent un episodi que recull Maspons: davant una proposta de derogar totes les lleis i de jutjar segons el seny natural no va ser rebutjada per absurda, sinó tan sols per innecessària, atès que, a Catalunya quan una llei esdevenia injusta, simplement deixava d’aplicar-se.
L’equitat comportava, encara, una conseqüència institucional de primer ordre: la proscripció de l’abús. Segons Maspons (cap. XXII), el seu predomini -i la voluntat d’evitar l’abús del poder que se’n derivava- van ser la causa determinant de bona part de les Constitucions. Ara bé, aquest concepte no s’ha pas extingit amb el règim que el va veure néixer, sinó que sobreviu en l’article 111-9 del Codi civil de Catalunya, el qual mana tenir en compte l’equitat en l’aplicació de les normes. És justament aquesta continuïtat -que va de l’equitat del dret públic històric fins a la del dret civil vigent- la que justifica que l’equitat operi com a fil conductor de l’article: un sol i mateix principi, el que exigeix la solució justa del cas concret, fonamenta tant la mediació com el control equitatiu del poder.
I.3. L’«esperit del dret públic català»
El pactisme i l’equitat conflueixen, finalment, en la síntesi que Francesc Maspons i Anglasell va designar precisament com l’«esperit del dret públic català». La seva obra n’identifica els pilars -la llibertat, l’equitat, el costum i el pacte-, que no s’han d’entendre com a principis aïllats, sinó com els elements d’una visió coherent del poder i de la llei en què cadascun remet als altres: la llibertat es garanteix mitjançant el pacte, el pacte se sotmet a l’equitat, i l’equitat, al seu torn, es nodreix del costum.
D’aquesta visió, dos trets interessen especialment la tesi que aquí es defensa. El primer és la concepció de la llibertat: en el règim català, tal com ja s’ha citat, els límits de la llibertat no els fixa l’autoritat, sinó un dret superior -el dret natural- que se situa per damunt del poder i de les seves pròpies lleis. El segon, estretament lligat a l’anterior, és la concepció de l’autoritat. Per a Maspons (cap. VI), en efecte, la missió de l’autoritat no consisteix en l’exercici de drets superiors, sinó que es configura com un càrrec d’obligacions: qui governa existeix per a garantir les llibertats, per a assegurar un règim de justícia i per a emparar l’oprimit, sense que li sigui lícit de trepitjar les prerrogatives que els ciutadans tenen per dret natural i per llei.
Aquesta idea -la de l’autoritat entesa com a servei i com a obligació, i no pas com a privilegi- constitueix el pont més directe entre el dret públic català històric i la tesi que aquí es defensa. No és casual, en aquest sentit, que la subjecció de l’autoritat a la llei, que Maspons situa entre els trets definitoris del règim (cap. XXIII), trobés ja una formulació lapidària a les mateixes Corts, on al segle XV es recordava que de poc servirien les lleis si el rei i els seus oficials no les observaven. Vist així, una administració concebuda com a servei a l’interès general -la que avui proclamen l’article 103 de la Constitució i el dret a una bona administració- no és cap conquesta moderna sense arrels, sinó la represa d’una manera d’entendre el poder que el dret públic català ja havia formulat amb plena claredat.
Figura 1. Berna, 6 de setembre de 1934: delegats al Congrés de les Nacionalitats Europees. Francesc Maspons i Anglasell, president de la delegació catalana; J. M. Izaureta, president de la delegació basca; Dr. R. Delaporte, observador bretó, i J. A. Schmid, director de Der Berner, de Berna. Arxiu personal de Francesc Maspons i Anglasell, Bigues i Riells del Fai. Fotògraf no identificat. Reproducció: José Manuel García Izquierdo, Francesc Maspons i Anglasell: polític, jurista, periodista (1872-1967), tesi doctoral, Universitat Ramon Llull, 2016, apèndix fotogràfic, núm. 14, p. 717 (consulta: 20 de juliol de 2026).
Part II. La genealogia historicoinstitucional
Fixats els conceptes, escau ara resseguir les institucions que els van dur a la pràctica. Aquesta segona part no aspira a una història exhaustiva del dret públic català, sinó una selecció orientada: la de les institucions que millor proven que el pactisme, l’equitat i l’esperit del dret públic català no van ser mai principis abstractes, sinó realitats operatives. El criteri de tria respon a les dues línies ja anunciades. D’una banda, les institucions que articulen la creació pactada del dret i la resolució consensuada dels conflictes -els Usatges i les Constitucions, la Pau i Treva i el Consolat de Mar-; de l’altra, les que sotmeten el poder a control i n’exigeixen la rendició de comptes -el Tribunal de Contrafaccions i la purga de taula-. Entre unes i altres, el pensament de Llull i d’Eiximenis aporta el substrat doctrinal que dona unitat al conjunt.
II.1. Els Usatges, les Constitucions i l’Observança
La pedra fundacional del dret públic català són els Usatges de Barcelona, el text jurídic més representatiu de la tradició catalana i, durant segles, la font principal del seu dret.
Tal com han arribat fins a nosaltres, són una compilació redactada cap a la meitat del segle XII -Bastardas la situa «a mitjan segle XII», entorn de 1140-1150- per un jurisconsult anònim de la cúria comtal barcelonina, en temps de Ramon Berenguer IV, sobre un nucli de textos anteriors, mentre que la tradició els atribuïa al comte Ramon Berenguer I (1035-1076), que els hauria promulgat en assemblea amb els magnats. Sigui com sigui, el que és revelador és que els Usatges no neixen d’un acte unilateral del sobirà, sinó que el comte els promulga en assemblea amb els magnats, de manera que, ja en origen, el dret català porta inscrita la marca del pacte.
El seu abast es feu general per a tot Catalunya a les Corts de Barcelona de 1251, sota Jaume I, que hi derogaren el vell Liber Iudiciorum visigòtic.
Els Usatges no eren, però, un codi tancat. El famós Usatge 81, que fixa l’ordre de prelació de les fonts, preveu que, allà on els usatges no bastin, calgui recórrer a les lleis, a l’arbitri del príncep i al judici de la cort («hon no bastaran los usatges, torna hom a les leys e al arbitre del príncep e a son juy de la cort»). Aquesta clàusula -que reserva un espai a la decisió raonada davant del silenci o la insuficiència de la norma escrita- és la traducció institucional de l’equitat descrita supra: el dret no s’esgota en la lletra, sinó que es completa amb un judici orientat a la justícia del cas concret. Els Usatges, a més, van recollir bona part de les disposicions de la Pau i Treva, de manera que integraven en un sol cos la pacificació social i l’ordre jurídic.
Sobre aquesta base, la creació pactada del dret va assolir la seva forma més acabada en les Constitucions de Catalunya. Eren les lleis generals del Principat, estatuïdes pel rei-comte amb el consentiment i l’aprovació dels tres braços de la Cort General; i, des de 1283, el rei no en podia fer cap de general sense aquest consentiment, fet sense precedents a Europa. Per això les Constitucions eren lleis paccionades, no derogables per la sola voluntat del monarca, i s’anaven actualitzant a cada convocatòria de Corts.
La lògica del pacte trobà el seu coronament en la Constitució de l’Observança, aprovada a les Corts de Barcelona de 1480-1481 sota Ferran II i coneguda pel seu inici, «Poch valria»: de poc serviria fer lleis i constitucions -deia- si no eren observades pel rei i pels seus oficials. Amb ella, el sotmetiment de l’autoritat a la llei deixava de ser un principi per a esdevenir norma positiva, i se’n confiava la vetlla a la Diputació del General i a la Reial Audiència. Com va remarcar Víctor Ferro, aquella constitució fou «glòria del poble que la produí». No és casual que dos segles després en derivés el Tribunal de Contrafaccions.
Figura 2. Constitutions y altres drets de Cathalunya, compilats en virtut del Capítol de Cort LXXXII… Volum primer, llib. I, tít. XVII, cap. XI, p. 47: constitució de l’observança, «Poch valria…». Barcelona: en casa de Joan Pau Martí i Josep Llopis, 1704. Biblioteca Foral de Bizkaia, reg. .b11125457. Reproducció: Biblioteca Digital Lau Haizeetara, https://hdl.handle.net/20.500.11938/77754 (consulta: 20 de juliol de 2026).
II.2. La Pau i Treva
Si els Usatges consagren la formulació del dret pactat, les assemblees de Pau i Treva en constitueixen el precedent més remot en l’àmbit de la resolució dels conflictes. En origen, foren dues institucions diferenciades que ben aviat acabaren fusionant-se: d’una banda, la Pau de Déu -nascuda a la Gàl·lia meridional a la fi del segle X, en l’àmbit d’Aquitània i altres regions del sud del regne dels francs occidentals, i estesa posteriorment a Occitània i Catalunya-, posava sota protecció les persones i els béns més vulnerables; de l’altra, la Treva de Déu -sorgida poc després, a començament del segle XI en un espai geogràfic molt proper, especialment a l’àrea occitana, amb un paper destacat de Narbona-, introduí la prohibició de combatre en determinats dies i períodes considerats sagrats. En un context de feblesa del poder públic i de violència feudal endèmica, ambdues iniciatives sorgiren sota l’impuls de l’Església amb l’objectiu de contenir els abusos dels senyors feudals.
A Catalunya, la figura cabdal fou l’abat Oliba (971-1046), bisbe de Vic i abat de Ripoll i de Cuixà, que impulsà i consolidà la Pau i Treva de Déu en els concilis de Toluges (1027) i de Vic (1030 i 1033). Fou en el concili de Toluges de 1027 on aquest moviment quedà institucionalitzat, establint la prohibició de combatre des de l’hora nona del dissabte fins a la prima del dilluns, per tal que la població pogués assistir als oficis religiosos. El concili de Vic de 1033 amplià aquesta treva des del dijous fins al dilluns i n’estengué la protecció a un nombre més gran de persones i béns. Posteriorment, el concili de Narbona de 1041 contribuí a la difusió d’aquest model, que s’anà generalitzant progressivament arreu d’Europa.
El contingut de la Pau i Treva revela una jerarquia de protecció molt precisa. En primer lloc emparava els homes i els béns de l’Església -els clergues i els monjos que anaven sense armes, els temples i la sagrera, l’espai de trenta passes al voltant de cada església- i, en segon terme, les capes populars, sobretot la pagesia. Els infractors s’exposaven a penes canòniques, com l’excomunió, i també civils: l’assemblea de 1064 imposava esmenar el doble del dany, el judici d’aigua freda i fins i tot l’exili perpetu en cas de mort. Les disposicions s’anaren ampliant i precisant en una sèrie d’assemblees successives -el concili de Narbona (1054), on participaren els bisbes de Girona i de Barcelona, o el de Girona (1068), entre d’altres-, fins a configurar un veritable cos normatiu de pacificació. El conjunt d’aquestes constitucions de Pau i Treva, dels segles XI al XIII, ha estat estudiat modernament per Josep Serrano Daura, que les recull entre les fonts del dret català i n’analitza el paper en la pacificació del país i en la formació del poder públic i en aquest sentit escriu: «[Oliba] s’ocupa també de la pacificació interna del país mitjançant les assemblees de Pau i Treva. Se’l reconeix com l’artífex de la nova monarquia erigida al voltant del comtat de Barcelona, tot fixant les bases polítiques del nou país que anomenarem Catalunya.»
El que fa doncs de la Pau i Treva una baula decisiva d’aquesta genealogia és la seva evolució institucional. Al principi el poder civil n’era absent; però, a partir de Ramon Berenguer I, els comtes s’hi van anar incorporant, ja no com a simples assistents, sinó dictant-hi ordenances escrites d’obligada observança. L’assemblea eclesiàstica de pacificació es transformava, així, en el nucli del nou poder públic que s’estructurava al voltant del Casal de Barcelona. Durant el segle XII la supremacia secular s’imposà i la Pau i Treva esdevingué un instrument polític dels comtes de Barcelona; des de 1192 hi participaren també els representants de les ciutats, i sota Jaume I (1213-1276) les constitucions de pau i treva s’aprovaven ja en unes assemblees més àmplies, les cúries generals, després anomenades corts. La pau de Déu s’havia convertit en pau pública.
La Pau i Treva es considera el primer ordenament legislatiu pacifista d’Europa i, juntament amb la Cort Comtal, per l’origen de les Corts Catalanes – un dels primers parlaments d’Europa i moltes de les seves disposicions passaren als Usatges i a les Constitucions de Catalunya. No endebades Gener Gonzalvo i Bou va titular el seu estudi de referència La Pau i Treva a Catalunya. Origen de les Corts Catalanes. Per a la tesi defensada, el significat és inequívoc: molt abans que el litigi, i molt abans que cap model importat, la tradició catalana va assajar la resolució pactada i assembleària dels conflictes com a alternativa a la violència, és a dir, com a forma civilitzada i compartida de tractar el desacord. Aquesta és, en germen, la lògica de la mediació.
Figura 3. Constitució de Pau i Treva de Déu (1063-1064): confirmació de la Pau i Treva en assemblea dels bisbes Berenguer de Barcelona, Guillem de Vic i Berenguer de Girona, amb abats i religiosos, reunits a la catedral de la Santa Creu de Barcelona per manament de Ramon Berenguer I i Almodis, comtes de Barcelona, i amb el consentiment dels magnats i altres cristians del comtat. Arxiu Comarcal del Vallès
Occidental, ACVOC90-73-T2-335 . Reproducció: Catalunya País d’Arxius, https://patrimoni.gencat.cat/ca/
catalunyapaisdarxius/recurs-digital/recurs/document/constitucio-de-pau-i-treva/ (consulta: 20 de juliol de 2026).
II.3. La doctrina: Llull i Eiximenis
La pràctica institucional va anar acompanyada d’una reflexió doctrinal que li donava sentit. El primer gran nom és el de Ramon Llull (c. 1232-1316). Tot i que el gruix de la seva obra és teològic i filosòfic, Llull dedica a la política pàgines decisives, especialment al Llibre de les bèsties, on es pregunta qui ha de governar, en qui ha de confiar el governant i com s’ha d’aplicar la justícia. La seva resposta no és pactista en sentit estricte, però sí profundament ètica: el poder existeix per servir la justícia i el bé comú, i s’inscriu en un ordre natural que el governant no pot trastocar. Amb Llull, a més, la llengua catalana esdevenia, per primera vegada, vehicle d’una reflexió rigorosa sobre el poder.
Aquesta dimensió ètica del govern es completa, en Llull, amb una concepció racional i deliberativa de la recerca de la veritat. En el seu sistema, la deliberació ordenada no és simplement un intercanvi d’opinions, sinó un mètode orientat a la concordantia, sostingut per la confiança que la veritat és una i que pot ser cercada mitjançant un procediment racional compartit. El Llibre del gentil e dels tres savis posa en escena aquesta confiança: reconeguda racionalment l’existència de Déu, els tres savis mantenen el diàleg amb la convicció que existeix un medium capaç d’orientar la recerca comuna. Tanmateix, l’obra no imposa cap desenllaç: Llull calla quina llei tria el gentil i els tres savis se separen havent acordat únicament prosseguir el diàleg. Aquesta reserva és significativa, perquè mostra que fins i tot en un sistema on l’accessibilitat del medium queda garantida teològicament, la concordança no és imposada des de fora, sinó confiada al mètode i a les parts. La garantia última assegura l’existència d’un horitzó de concordança, però no substitueix la deliberació concreta.
Figura 4. Thomas Le Myésier, Breviculum ex artibus Raimundi Lulli electum, f. 5r, del cicle de miniatures sobre la vida i la doctrina de Ramon Llull. Nord de França (?), [després de 1321]. Manuscrit en pergamí, 45 f., 34,5 × 28 cm. Karlsruhe, Badische Landesbibliothek, Cod. St. Peter perg. 92. Reproducció: Badische Landesbibliothek, https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:bsz:31-8765 (domini públic, Public Domain Mark 1.0; consulta: 20 de juliol de 2026).
El pas del fonament ètic i racional del poder a una teoria pactista plenament desplegada el dona Francesc Eiximenis (Girona, 1330 – Perpinyà, 1409). Framenor de formació europea, la seva obra cabdal, Lo Crestià, havia de ser una mena de summa teològica en llengua vulgar projectada en tretze volums, dels quals només en va arribar a completar uns quants. És en el Dotzè del Crestià (1385-1386) i, de manera més concentrada, en el Regiment de la cosa pública -escrit el 1383 per als jurats de València- on exposa de manera sistemàtica el sistema pactista, fins al punt que la seva obra és considerada fonamental en la configuració del pactisme català.
La seva tesi central és d’una modernitat sorprenent. Per a Eiximenis, l’home és lliure per naturalesa, i d’aquesta llibertat natural se’n deriva la dimensió política: tota comunitat és originàriament lliure, i el poder de governar-la no existeix fins que la comunitat mateixa elegeix un regidor per a la seva protecció, cedint-li la jurisdicció que considera necessària, però sense atorgar-li mai una potestat absoluta, sinó mitjançant pactes i convencions.
D’aquesta concepció en deriva dues conseqüències decisives: que la comunitat escull la senyoria pel seu propi bé, i no per a l’exaltació del regidor, i que el bé de la comunitat preval sobre el del príncep, que no és sinó el seu «guardià i defensor». El poder ve de Déu, però resideix políticament en la comunitat, que el confia al sobirà sense quedar-ne privada, mitjançant obligacions mútues: un veritable contracte social i polític. Per això Eiximenis nega tota legitimitat a la senyoria adquirida per la força -el ius belli– i presenta com a exemples de tirania figures com Nemrod, Nabucodonosor, Alexandre o l’Imperi romà.
D’aquesta concepció deriva tot un programa de govern. El sobirà queda lligat per les lleis i els pactes que van fonamentar la seva elecció i, si els trenca, pot arribar a perdre la senyoria «per actoritat de la comunitat». El príncep no és amo, sinó servidor de la cosa pública, tal com ho resumeix la seva formulació més citada: «Los regidors foren elegits per bé de la comunitat, e la comunitat no fo feyta per exalçar regidors». La bona gestió pública reposa, segons ell, en cinc fonaments: la concòrdia i la unitat, unes lleis nobles i profitoses, la justícia, la fidelitat i uns bons consellers que emmarquin el poder, exigència aquesta darrera que Eiximenis arrela en l’origen mateix de la institució reial:
«Aquells qui primerament elegiren reis en lo món no’s posaren simplement en llurs mans, pensant que los reis poden errar així com los altres; e, majorment com regiment de poble sia art sobiranament difícil, per tal los electors los ligaven per lleis e patis jurats e’ls subjugaven a consells grans e fort madurs de grans savis hòmens».
Al capdavall, tota la seva construcció descansa en un principi que és alhora el fonament de la seva concepció de la justícia i de l’equitat: la primacia del bé comú sobre l’interès particular. El govern no es justifica per servir conveniències individuals, sinó el bé de la comunitat sencera, tal com ho condensa la màxima que travessa tot el seu tractat: «Lo bé de la cosa pública deu ésser preferit al bé particular».
Es podria pensar que d’aquesta primacia del bé comú se’n deriva també una teoria de l’equitat. Convé, tanmateix, no forçar el lligam: Eiximenis no elabora una teoria de l’equitat en el sentit tècnic -la correcció de la llei general allà on la seva universalitat produeix injustícia en el cas concret-, sinó que el seu terreny propi és el pactisme i el bé comú. El que la seva doctrina sí que comparteix amb l’equitat és una convicció de fons: la de subordinar la llei a la seva finalitat. En exigir que les lleis no siguin només observades, sinó nobles i profitoses, Eiximenis recull el vell tòpic escolàstic de la llei útil, orientada al bé comú, que comparteix amb l’equitat una mateixa arrel: la idea que la norma no val per ella mateixa, sinó en tant que serveix la justícia. És en aquest pla, el de l’esperit abans que el de la tècnica, que la doctrina d’Eiximenis i el fil de l’equitat conflueixen; la recepció pròpiament dita del concepte, en canvi, la formularà Maspons molts segles després.
Amb Eiximenis -situat per la història del pensament polític abans de More, Bodin o Althusius-, la tradició catalana disposa de la traducció doctrinal dels principis descrits a la primera part: el poder com a càrrec d’obligacions, sotmès a la llei i al control de la comunitat. És, en definitiva, el pont entre la pràctica de les institucions i la teoria que les justifica.
Així doncs, Ramon Llull aporta la gramàtica intel·lectual de la justícia, la raó i la deliberació i Francesc Eiximenis converteix aquest horitzó en una teoria del poder limitat, pactat i controlable per la comunitat.
Figura 5. Francesc Eiximenis lliura el Regiment de la cosa pública als jurats de València. Xilografia del verso del full de títol (a1v) de l’edició de València: Cristòfol Cofman, 28 de gener de 1499 (ISTC ix00015000; GW M51910). Exemplar de la Biblioteca de Catalunya. Reproducció: Internet Archive, ítem «regimentdelacosacofman», imatge 0009 (domini públic, Public Domain Mark 1.0), https://archive.org/details/regimentdelacosacofman (consulta: 20 de juliol de 2026).
II.4. El Consolat de Mar de Barcelona
Si la doctrina fixava els principis, la pràctica jurídica catalana els va aplicar també en l’àmbit del comerç, on va crear una de les seves institucions més universals i de més llarga projecció: el Consolat de Mar. Els seus orígens es remunten a la Carta Consular que Jaume I atorgà a Barcelona el 1258 a la Universitat dels Prohoms de Ribera i als primers cònsols de mar documentats el 1282; el Consolat de Mar de Barcelona acabà de consolidar-se cap al 1347 i la institució, que ja existia a valència, s’estengué a Mallorca, Tortosa, Girona, Perpinyà i molts altres ports. El tret que la defineix és que neix per donar als mercaders una via de resoldre les seves controvèrsies sense la interferència dels tribunals reials: els dos cònsols que la regien, elegits pel Consell de Cent i assistits per mercaders experimentats, eren jutges sorgits del mateix ofici, i no funcionaris imposats des de dalt.
L’abast de la institució fou extraordinari. A redós de l’expansió marítima catalana, la xarxa de consolats arribà a comptar una vuitantena d’establiments a la Mediterrània i més d’un centenar al conjunt del món, des de la Provença i el Magrib fins a Constantinoble, Alexandria, Beirut o Damasc i, oberta la ruta atlàntica, fins a Bruges (1330) i Londres. Paral·lels als consolats interiors, els consolats de catalans d’ultramar -que Jaume I havia autoritzat Barcelona a nomenar des de 1268- no eren simples delegacions mercantils, sinó autèntics ambaixadors comercials que representaven i emparaven els mercaders davant les autoritats locals: foren la xarxa consular i diplomàtica més extensa del seu temps i, com ha mostrat Albert Estrada-Rius, el precedent documentat més clar de l’actual ofici consular.
Aquesta potència descansava, encara, en una infraestructura pionera: a la mateixa Llotja de Mar, al costat de la Sala dels Cònsols, el Consell de Cent creà el 1401 la Taula de Canvi, tinguda pel primer banc públic d’Europa i model d’institucions tan posteriors com el Banc d’Amsterdam (1609) i el Banc d’Anglaterra.
El cos normatiu que els cònsols aplicaven –el Llibre del Consolat de Mar, fixat en la seva redacció definitiva cap al segle XIV- és el veritable bressol del dret marítim i del dret del comerç internacionals. Amb els seus tres-cents trenta-quatre capítols, redactats originàriament en català i després traduïts a l’italià, al castellà, al francès, al neerlandès, a l’alemany, a l’anglès i al llatí, fou durant segles l’únic codi mercantil acceptat arreu -de Constantinoble a Alexandria- i regí el comerç marítim fins que el Codi de comerç napoleònic (1807) i, a Barcelona, el codi de comerç espanyol (1829) el van substituir. Hi figuraven, a més, les primeres ordinacions sobre assegurances marítimes (Barcelona, 1435), tingudes pel primer codi d’assegurances d’Europa. El jurista Leopold Perels, que n’estudià la pervivència, en destacava la «tendència obstinada a una justícia equitativa».
Tres trets converteixen el Consolat de Mar en un antecedent directe de la tesi sostinguda. El primer és la seva naturalesa: un dret essencialment pactista, que atorga als contractants la màxima capacitat d’autoregulació i confia, d’una manera sorprenentment moderna, en la institució arbitral. Per això, la xarxa de consolats constituí, abans que res, la primera gran xarxa de mediadors i àrbitres de la Mediterrània. El segon és el seu mètode: una justícia entre iguals, equitativa, exercida per jutges del mateix ofici i orientada a resoldre el conflicte sense imposició. I el tercer és la seva eficàcia: unes decisions ràpides i respectades arreu, en què totes les parts se sentien representades, fins al punt que el codi s’aplicà sense alterar-lo en tribunals de tot Europa durant més de sis segles. El Consolat de Mar demostra que la resolució pactada, equitativa i eficaç dels conflictes no és un empelt forà, sinó una de les aportacions més universals de la tradició jurídica catalana al món.
Figura 6. Llibre del Consolat de Mar, manuscrit del segle XV, taula de rúbriques. Barcelona, Arxiu Històric de la Ciutat de Barcelona, CAT-AHCB-AHCB4-236-B080. Reproducció: Catalunya País d’Arxius, https://patrimoni.gencat.cat/ca/catalunyapaisdarxius/recurs-digital/recurs/document/llibre-del-consolat-de-mar/ (consulta: 20 de juliol de 2026).
II.5. El Tribunal de Contrafaccions
El Tribunal de Contrafaccions constitueix el punt culminant d’aquesta evolució institucional en l’articulació dels mecanismes de control del poder. Reclamat pels diputats des de les Corts de Montsó de 1533 com a garantia de la Constitució de l’Observança, no es va crear fins a les Corts de Barcelona de 1701, sota Felip V, i es va ratificar a les de 1705-1706. Era un organisme de composició mixta i paritària: sis jutges, tres de part del rei -juristes del Reial Consell- i tres de part dels braços de la Cort -un eclesiàstic, un noble i un dirigent de Barcelona-, amb els empats resolts a sort, de manera que cap de les dues parts no es podia imposar a l’altra.
La seva missió era resoldre les reclamacions per actes contraris a les constitucions catalanes comesos pels oficials -reials o senyorials- i defensar el dret del Principat fins i tot per damunt del rei. Va funcionar entre l’octubre de 1702 i el juny de 1713 i resolgué almenys dinou casos: inhabilità un governador que havia castigat algú sense judici, alliberà persones detingudes més enllà del temps legal i sostragué dos homes humils de la jurisdicció militar que els havia condemnat a remar. El missatge a la monarquia era nítid: a Catalunya no es podia governar de manera autoritària, sinó amb subjecció a les lleis pactades en Corts. Com han mostrat Josep Capdeferro i Eva Serra, el Tribunal fou «el cim de la cultura pactista de Catalunya» i el perfeccionament dels mecanismes de l’Observança. És la materialització institucional de la subjecció de l’autoritat a la llei que la primera part ha situat al cor del dret públic català.
Figura 7. Sentencia, ó declaracio del illustrissim Tribunal de Contrafaccions, feta al primer de abril 1704, en la causa del syndich del General de Cathalunya contra Ramon de Anglasill, procurador jurisdiccional del Ducat y Vila de Cardona, y lo batlle y sotsbatlle de la mateixa vila. La causa els imputava haver exposat una persona a la vergonya pública sense judici ni investigació previs. Barcelona: Rafel Figueró, [1704 o post.]. Reproducció: Wikimedia Commons, fitxer «TribunalContrafaccions.jpg» (domini públic, PD-Old / CC Public Domain Mark 1.0), (consulta: 20 de juliol de 2026).
II.6. La purga de taula
La darrera baula d’aquesta genealogia és, alhora, la que connecta més directament amb la segona proposta: la purga de taula, que consistia en un procediment autòcton, d’arrels medievals, pel qual els oficials reials amb jurisdicció ordinària -veguers, sotsveguers, batlles, jutges, assessors i notaris- havien de retre comptes de la seva gestió en acabar el mandat. Jaume II, a les Corts de 1299 i 1311, en fixà els subjectes i els terminis: en prendre possessió del càrrec, l’oficial es comprometia a «tenir taula», és a dir, a respondre de la seva actuació davant qui volgués reclamar; acabat el mandat, un jutge de taula nomenat pel rei instruïa la causa, amb un mes per a presentar les denúncies i tres per a resoldre-les.
Tres trets en fan una institució singular:
Primer, era periòdica i pràcticament automàtica: cap oficial no en quedava exempt pel sol fet d’haver acabat el càrrec.
Segon, s’activava a instància de part -és a dir, a partir de les queixes dels ciutadans, que esdevenien així els fiscalitzadors directes del poder-.
Tercer, durant la inquisició l’oficial podia quedar suspès, i les condemnes eren personals i pecuniàries. Com ha estudiat Llucià i Sabarich, la purga de taula -una de les quatre vies catalanes d’exigència de responsabilitat, al costat de la visita, els greuges i la contrafacció- encarna el vessant del pactisme que fa de l’autoritat un càrrec d’obligacions sotmès a control. És sobre aquest precedent que es proposa de recuperar-la com a mecanisme de rendició de comptes dels càrrecs electes.
La pertinència d’aquesta institució no és merament arqueològica. El principi que la inspira -que qui exerceix una funció pública ha de retre comptes de la seva actuació davant els ciutadans i pot ser apartat del càrrec si en traeix la confiança- reapareix avui, de manera independent, en democràcies sense cap filiació amb la tradició catalana. L’exemple més recent i eloqüent és el de Gal·les. Des del 2024, el Parlament gal·lès (el Senedd) treballa en un règim d’exigència de responsabilitat individual dels seus membres que combina tres elements sorprenentment propers als de la purga de taula: la inhabilitació dels diputats i candidats declarats culpables d’engany deliberat mitjançant un procediment judicial independent; un mecanisme de correcció a instància de qualsevol elector, que pot demanar a un tribunal la rectificació pública d’una afirmació falsa i, si l’electe s’hi nega, la seva inhabilitació fins als comicis següents; i l’estudi d’un sistema de revocació que permeti als votants apartar un membre que s’ha comportat malament entre mandats. És, en essència, el mateix principi que sis segles abans feia que cap veguer ni batlle no quedés exempt de retre taula davant qui volgués reclamar.
Resseguides les institucions, la conclusió s’imposa. El pactisme, l’equitat i el control no van ser a Catalunya idees disperses, sinó un sistema coherent que s’encarnà en institucions concretes al llarg de sis segles: dels Usatges a les Constitucions, de la Pau i Treva al Consolat de Mar, del Tribunal de Contrafaccions a la purga de taula. Aquest sistema oferia dues respostes complementàries al conflicte: resoldre’l de manera pactada i sotmetre a control qui exerceix el poder. Són aquestes dues respostes -i no cap model importat- les que aquest article es proposa actualitzar.
Figura 8. Sentència absolutòria dels jutges de taula en el plet contra el batlle i el sotsbatlle de Tortosa (28 de novembre – 31 de desembre de 1392). Notari: Jaume de Pont. Pergamí original, 425 × 545 mm. Arxiu Comarcal del Baix Ebre, fons Ajuntament de Tortosa, pergamins, ACTE290-11-T2-1495. Reproducció: Arxius en Línia, https://arxiusenlinia.cultura.gencat.cat/#/cercabasica/detallunitat/ACTE290-11-T2-1495 (consulta: 20 de juliol de 2026).
Part III. La mediació administrativa horitzontal a Catalunya
Establerts els fonaments (Part I) i resseguida la genealogia (Part II), aquesta tercera part formula la proposta. La tesi defensada fins aquí -que la mediació administrativa horitzontal és la recuperació d’una tradició pròpia, i no la importació d’una tècnica aliena- es tradueix ara en una proposta concreta i en una via d’implementació. Convé partir, però, de l’estat actual de la qüestió: distingir els dos eixos de la mediació administrativa, examinar el precedent que ja funciona i diagnosticar el buit que resta, per canviar de paradigma i posar en marxa el procés que l’ordenament jurídic i el sistema jurisdiccional encara tenen pendent. Oimés, a la mediació s’hi afegeix la seva contrapartida necessària: la purga de taula, recuperada com a mecanisme de responsabilitat dels càrrecs electes.
Figura 9. El pacte i l’equitat: llegat, continuïtat i projecció. Allegoria que sintetitza la genealogía del pactisme i l’equitat fins a la mediació administrativa horitzontal i la purga de taula. Il.lustració interpretativa, sense valor de font histórica. Autoria: elaboració propia.
III.1. El canvi de paradigma i els dos eixos
El dret contemporani viu un canvi de paradigma en la manera de tractar els conflictes. Al model adversarial -el del recurs i el litigi, que tanca la controvèrsia amb una decisió imposada per un tercer- s’hi afegeix, i sovint s’hi anteposa, un model consensual, que cerca la solució acordada per les mateixes parts amb l’ajut d’un tercer neutral. Aquest gir no és cap moda passatgera: respon a recomanacions europees reiterades i a la constatació que la via contenciosa, lenta i costosa, no sempre satisfà els interessos en joc. La fita més recent a l’Estat espanyol és la Llei orgànica 1/2025, de 2 de gener, que des del 3 d’abril de 2025 ha convertit els Mitjans Adequats de Solució de Controvèrsies (MASC) en un requisit de procedibilitat per a admetre la majoria de demandes civils i mercantils.
Ara bé, la mediació administrativa -la que es projecta sobre l’actuació de les administracions públiques- admet dos eixos ben diferents que convé no confondre. El primer és l’eix vertical: la mediació entre l’Administració i el ciutadà, quan tots dos discrepen en un procediment (una liquidació tributària, una responsabilitat patrimonial, una sanció entre d’altres). El segon és l’eix horitzontal: la mediació entre administracions, quan són dos ens públics els que entren en conflicte en l’exercici de les seves potestats. Aquest article se centra en el segon, en l’eix horitzontal o interadministratiu i reprèn el fil conductor de la tradició del dret públic català, en la qual, com hem vist, la Pau i Treva, el Consolat de Mar i el Tribunal de Contrafaccions comparteixen un mateix tret essencial: tots tres articulaven mecanismes de resolució de conflictes entre poders, és a dir, relacions de naturalesa horitzontal
La distinció és decisiva perquè el legislador estatal ha tractat els dos eixos de manera oposada. Mentre estenia la solució consensuada al dret civil i mercantil, la mateixa Llei orgànica 1/2025 va excloure expressament el sector públic d’aquest règim, al·legant l’interès general, el caràcter públic del finançament, la subjecció estricta al principi de legalitat (article 103 de la Constitució) i l’autotutela dels actes administratius. El resultat és paradoxal: la cultura de l’acord avança entre particulars i, parcialment, en la relació vertical amb el ciutadà, però l’eix horitzontal -el dels conflictes entre administracions- resta la gran frontera pendent i és aquí on aquest article situa la seva proposta.
III.2. El precedent vertical: les ordenances de Tarragona i Barcelona
La possibilitat de superar les objeccions a les mediacions amb les administracions no és una hipòtesi: ja s’ha demostrat en l’eix vertical. En aquest sentit el precedent és l’Ordenança de mediació de l’Ajuntament de Tarragona, aprovada el 8 d’octubre de 2024 i en vigor des del 17 d’abril de 2025, que és el primer reglament a Catalunya i a l’Estat espanyol que implanta la mediació en l’àmbit administratiu. L’ordenança configura la mediació com una forma d’acabament convencional dels procediments: en principi, tots els procediments administratius de l’Ajuntament són susceptibles d’acabar en mediació, llevat d’aquells en què es demostri que l’interès general no ho permet.
El seu disseny és revelador. La mediació la condueix un tercer imparcial, amb formació en dret administratiu, que no imposa valoracions jurídiques sinó que facilita el diàleg fins a un acord vinculant; i, significativament, el procediment és obligatori per a l’Administració -si el ciutadà el demana, l’Ajuntament no s’hi pot oposar-, mentre resta voluntari per a l’interessat. L’esperit que la inspira, manllevat de les recomanacions del Consell d’Europa, és el mateix que travessa tot aquest article: que els conflictes no es tanquin «per la via de la imposició, el venciment, el càstig o la retribució, sinó mitjançant un camí orientat cap al diàleg, l’acord i la reparació». El primer acord assolit per aquesta via, el novembre de 2025, va resoldre una controvèrsia tributària sense recórrer als tribunals.
El precedent de Tarragona no és, a més, l’únic que el món local ofereix. En una direcció convergent, encara que des d’un altre angle, hi ha l’Ordenança de mesures per fomentar i garantir la convivència ciutadana a l’espai públic de Barcelona, aprovada el 2005 i modificada en profunditat el desembre de 2025. El seu objecte és preservar l’espai públic com a lloc de convivència, on tothom pugui desenvolupar les seves activitats amb ple respecte a la dignitat i als drets dels altres i a la pluralitat de formes de vida. El que la fa rellevant per a aquest article és el mètode que tria per a assolir-ho: no la mera sanció, sinó el diàleg. L’ordenança encomana a l’Ajuntament la realització de tasques de mediació en els conflictes que puguin generar-se pels usos diversos d’un mateix espai públic, i la reforma de 2025 hi ha reforçat les mesures alternatives a la sanció. Barcelona reconeix, així, que la convivència en un espai compartit es garanteix millor amb l’acord que amb el càstig.
Els principis rectors d’aquesta ordenança -el respecte mutu, la protecció de l’espai comú i la primacia del diàleg sobre la sanció- són directament traslladables al pla de les administracions. Perquè les administracions públiques també comparteixen un espai -el territori i l’entramat institucional- i també hi han de conviure. Si a la ciutadania se li demana civisme en l’ús de l’espai comú, i se li ofereix la mediació per a resoldre’n els conflictes, no s’entén perquè les administracions que comparteixen aquell mateix espai públic haurien de regir-se per una lògica diferent, la del litigi. L’ordenança de Barcelona, concebuda per als ciutadans, ofereix sense pretendre-ho un paràmetre del comportament que hauria de presidir també les relacions entre poders públics: el de la convivència institucional.
Més enllà d’aquest paral·lelisme amb la ciutadania, l’ordenança de Tarragona té un valor doble en aquesta anàlisi. D’una banda, acredita que la mediació és plenament compatible amb la legalitat i amb l’interès general, perquè es limita a les matèries disponibles i preserva el control darrer del dret. De l’altra, mostra fins on arriba avui la frontera: és un precedent vertical, pensat per a la relació entre l’Administració i el ciutadà. El pas que aquest article proposa és traslladar aquesta mateixa lògica a l’eix horitzontal, el de les relacions entre administracions, on encara no existeix res equivalent i on, paradoxalment, la tradició catalana havia anat més lluny que enlloc.
III.3. L’eix horitzontal vigent
La disposició central que avui preveu l’ordenament jurídic per als conflictes entre administracions és l’article 44 de la Llei 29/1998 reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa. Quan una administració vol combatre l’actuació d’una altra, no pot interposar recurs en via administrativa, però pot, abans d’anar al contenciós, requerir-la perquè derogui la disposició, anul·li o revoqui l’acte, o iniciï l’activitat a què està obligada. El Tribunal Suprem ha caracteritzat aquest requeriment previ no com un recurs, sinó com un mecanisme d’acord i enteniment entre administracions, que dona a la requerida l’oportunitat de reconsiderar la seva decisió i evitar el litigi. En la seva inspiració, doncs, l’article 44 és ja una norma de vocació pactista.
El problema és que el requeriment de l’article 44 és merament potestatiu -la llei estableix que l’administració podrà requerir l’altra, no que hi estigui obligada- i el Tribunal Suprem ha confirmat que no és un pressupòsit processal: ometre’l no impedeix accedir directament al contenciós. És, per tant, una invitació al diàleg que la pràctica deixa sovint sense efecte. A aquesta disposició s’hi afegeixen els principis de cooperació, col·laboració, coordinació i lleialtat institucional que han de regir les relacions entre administracions (article 3 de la Llei 40/2015 de Règim Jurídic del Sector Públic), i instruments com els convenis o les comissions bilaterals; però tots comparteixen el mateix tret: són voluntaris i, davant del desacord, no eviten que la controvèrsia acabi davant del jutge.
El panorama es completa amb una absència significativa. La Llei orgànica 1/2025, que tan decididament ha impulsat la solució consensuada en el sector privat, ha exclòs el sector públic i l’eix interadministratiu del seu àmbit d’aplicació material.
El resultat és un eix horitzontal proveït només d’eines febles i voluntàries -un requeriment potestatiu, uns principis de bona conducta-, sense cap mecanisme que faci de la solució pactada un pas previ i seriós anterior al litigi i aquesta és, exactament, la mancança que la primera proposta d’aquest article pretén corregir.
III.4. L’experiència comparada
En l’àmbit de la mediació administrativa vertical, hi ha una tendència europea consolidada. L’any 2001, el Comitè de Ministres del Consell d’Europa va adoptar la Recomanació Rec(2001)9, sobre les alternatives a la via contenciosa entre les autoritats administratives i els particulars, que promou la revisió interna, la conciliació, la mediació, la transacció i l’arbitratge com a mitjans de resolució dels conflictes administratius. Aquesta recomanació preveu expressament que la conciliació i la mediació puguin ser imposades per llei com a pas previ al procés, i admet que les decisions arbitrals es fonamentin en principis d’equitat. I és aquesta mateixa recomanació la que va inspirar l’Ordenança de Tarragona.
Per altra banda, pel que fa la mediació administrativa horitzontal, a França la Llei de modernització de la justícia del segle XXI, de 18 de novembre de 2016 va introduir la mediació administrativa als articles L. 213-1 i següents del Codi de justícia administrativa i en va fer un mitjà de dret comú de resolució dels conflictes, aplicable a tota l’acció administrativa, sense limitar-la a la relació vertical amb l’administrat, sinó que cobreix també, de manera expressa, els conflictes de les administracions entre elles, i en determinades matèries preveu una mediació prèvia obligatòria -la médiation préalable obligatoire-.
El dret comparat demostra dons que la solució consensuada dels conflictes administratius, lluny de ser incompatible amb la legalitat, és avui un principi assumit pel Consell d’Europa i desplegat en ordenaments veïns, i pot configurar-se com un tràmit previ obligatori abans d’accedir a la via contenciosa.
Tot i així, ni tan sols els sistemes més avançats han desenvolupat plenament l’eix horitzontal, que resta arreu una frontera oberta. I és en aquest sentit on la genealogia del dret públic català aporta el que el dret comparat no pot: no es tracta d’imitar un model, sinó d’anar més enllà i demostrar que la resolució pactada entre poders és, a Catalunya, un patrimoni propi que cal recuperar.
III.5. Primera proposta: la mediació administrativa horitzontal com a criteri de procedibilitat
La primera proposta es formula en termes precisos: configurar la mediació administrativa horitzontal com un criteri de procedibilitat previ a la jurisdicció contenciosa administrativa. Abans que una administració pugui demandar-ne una altra davant els tribunals, hauria d’acreditar que ha intentat de bona fe, mitjançant una mediació estructurada, una solució pactada del conflicte. No es tracta d’impedir l’accés al jutge -que resta sempre obert-, sinó d’anteposar-hi un intent seriós d’enteniment, tal com el legislador estatal ja ha fet en l’àmbit civil i mercantil.
El mecanisme jurídic per a fer-ho ja existeix, encara que desaprofitat: es tracta de transformar el requeriment previ de l’article 44 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquell requeriment, com s’ha vist, té una clara vocació pactista, però és merament potestatiu. La proposta consisteix a convertir-lo en obligatori i a dotar-lo de contingut: no una simple carta que la requerida pot ignorar, sinó un veritable procés de mediació, conduït per un tercer neutral, amb terminis i garanties. En definitiva, la proposta consisteix a projectar sobre l’eix interadministratiu la mateixa lògica que la Llei orgànica 1/2025 ha consagrat en l’àmbit civil i mercantil -i que el model francès ja ha integrat en l’àmbit administratiu-, recuperant i dotant d’efectivitat plena un instrument que forma part de l’ordenament des de 1998, però que no ha estat fins ara objecte d’un desenvolupament suficient.
Aquesta transformació topa, però, amb un límit competencial que convé afrontar amb realisme. L’article 44 és legislació processal, i la competència de la legislació processal correspon en exclusiva a l’Estat (article 149.1.6 de la Constitució), llevat de les especialitats que derivin de les particularitats del dret substantiu propi. Modificar-lo plenament requereix, per tant, o bé una reforma estatal, o bé el marc de la República catalana amb dret processal propi. Nogensmenys, en el context actual i mentre no arribi aquesta reforma, la Generalitat pot avançar dins les seves competències -creant òrgans i registres de mediació, incorporant-la als seus propis procediments i convenis, i impulsant la via municipal que s’exposarà infra-, i el disseny complet queda preparat per a l’horitzó constituent.
En definitiva, aquesta proposta pretén donar resposta al buit que la Llei orgànica 1/2025 va deixar en excloure el sector públic, alineant-se amb la Recomanació del Consell d’Europa i amb el model francès, i recuperant una tradició jurídica catalana pròpia en la resolució dels conflictes entre poders. El sentit d’aquesta reforma rau a situar el ciutadà al centre de l’actuació administrativa, fent efectiu el dret a una bona administració reconegut a l’article 30 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya i el mandat constitucional de servir amb objectivitat l’interès general consagrat a l’article 103 de la Constitució, contribuint d’aquesta manera a reduir els costos econòmics, temporals i personals que les controvèrsies entre administracions ocasionen a la ciutadania.
III.6. La frontera de l’ordre públic: un model gradual
Cap proposta de mediació administrativa no pot eludir l’objecció clàssica: les administracions estan subjectes al principi de legalitat i no poden renunciar a les seves potestats ni disposar lliurement de l’interès públic. La resposta a aquesta objecció no és negar el límit, sinó respectar-lo mitjançant un model gradual. El primer criteri de delimitació és la disponibilitat de la matèria. Igual que l’article 77 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa només admet la transacció en les matèries que en són susceptibles -assenyaladament les econòmiques-, i igual que el dret francès prohibeix que l’acord afecti drets de què les parts no tenen la lliure disposició, la mediació administrativa horitzontal ha de quedar circumscrita a l’espai del que és transigible: quanties, indemnitzacions, terminis, modalitats de compliment, execució de convenis. Les potestats reglades i el nucli indisponible de la legalitat en resten fora.
El segon criteri és la salvaguarda de l’ordre públic i de la legalitat. Fins i tot en les matèries transigibles, cap acord no pot ser lesiu per a l’interès general ni comportar una infracció manifesta de l’ordenament -el mateix límit que la llei imposa a la terminació convencional del procés i que el dret francès reserva a les raons imperioses d’ordre públic-. El control últim del dret queda així preservat: l’acord de mediació, com el de Tarragona, és vinculant, però homologable i revisable. I hi ha, encara, un tercer àmbit que resta del tot fora de la mediació: els conflictes de competència en sentit estricte entre l’Estat i les comunitats autònomes, la seu dels quals és el Tribunal Constitucional, i no pas la taula de mediació.
Aquest model gradual no és una concessió, sinó un retrobament. Dins de l’espai del disponible, la mediació no busca qualsevol acord, sinó la solució equitativa del cas concret -l’equitat com el fil conductor de tota la tradició comentada supra-. I la gradació mateixa reprodueix la que el dret públic català ja practicava: el Consolat de Mar resolia de manera pactada i equitativa els conflictes econòmics i mercantils, mentre que el Tribunal de Contrafaccions reservava al control estricte la defensa de la legalitat. La frontera de l’ordre públic no és, doncs, un obstacle per a la proposta, sinó un dels seus principis de disseny, que la genealogia catalana havia desenvolupat amb precisió sis segles abans.
Aquest punt mereix una consideració particular, perquè és el que dona a la proposta la seva densitat. L’equitat no és només l’origen històric de la mediació, sinó també el seu estàndard substantiu: allò que distingeix una bona solució mediada d’un simple repartiment de posicions. Una mediació ben entesa no cerca que cada part cedeixi la meitat, ni que la més forta imposi la seva conveniència, sinó la solució materialment justa per al cas concret. I és aquí on la mediació entre administracions es revela especialment idònia. A diferència de dues parts privades, que negocien defensant interessos propis i contraposats, dues administracions públiques no tenen -o no haurien de tenir- cap interès particular a maximitzar la seva posició: totes dues estan vinculades pel mateix deure de servir amb objectivitat l’interès general. El seu acord no és, doncs, una transacció entre egoismes, sinó la recerca conjunta de la solució que millor satisfà aquell interès comú que ambdues, per definició, persegueixen. L’equitat deixa així de ser un ideal abstracte i esdevé el criteri operatiu de la mediació administrativa: la mesura amb què es distingeix l’acord just del simple pacte de conveniència.
III.7. La implementació: via del Parlament i via subsidiària municipal
Com s’ha advertit, la modificació de l’article 44 requereix una reforma processal que només l’Estat o la futura República catalana poden implementar. Però la proposta no ha d’esperar de braços plegats. Dins del marc vigent hi ha almenys dues vies per a començar a fer-la realitat. La primera passa pel Parlament de Catalunya i la segona, amb caràcter subsidiari i immediat, pel món municipal.
La via del Parlament es fonamenta en una competència que la Generalitat ja té i ha exercit. Encara que la legislació processal general correspongui a l’Estat, l’Estatut habilita la Generalitat per a dictar les normes processals que derivin de les particularitats del dret substantiu català (article 130) i per a establir instruments i procediments de mediació i conciliació en les matèries de la seva competència. És sobre aquesta base que Catalunya va aprovar la Llei 15/2009, de mediació en l’àmbit del dret privat, i va crear el Centre de Mediació de Catalunya, un òrgan que ja té per objecte promoure i administrar la mediació i altres mètodes alternatius en tots els àmbits. Res no impedeix, doncs, que el legislador català ampliï expressament aquesta via a la mediació administrativa, creï un registre de persones mediadores especialitzades i imposi la mediació prèvia en els conflictes que afectin la seva pròpia Administració i els ens que en depenen -on l’obstacle competencial pràcticament s’esvaeix-, tot promovent-la, alhora, en l’àmbit local i comarcal.
Per altra banda, la via municipal és encara més immediata, i té la virtut d’estar ja demostrada. Els ens locals disposen, en virtut de l’autonomia local i de la seva potestat reglamentària, de la capacitat d’aprovar ordenances de mediació, tal com Tarragona ha fet en l’eix vertical. Res no impedeix doncs estendre aquest model a les relacions interadministratives, de manera que dos municipis, o un municipi i un consell comarcal, s’obliguin per ordenança a intentar la mediació abans de portar-se als tribunals. Aquesta via no necessita cap reforma estatal i, a més, s’inscriu en una constant històrica: bona part de les novetats del dret públic han nascut al món local. Les dues vies, la parlamentària i la municipal, no s’exclouen, sinó que es reforcen -una fixa el marc, l’altra n’assaja la pràctica-, i totes dues preparen el terreny per a la reforma de fons que l’horitzó constituent farà possible.
III.8. La transició cultural com a projecte
Cap reforma normativa no serà suficient si no l’acompanya una transició cultural. El reflex adversarial -portar el conflicte al jutge- no és només una regla processal, sinó que és una manera arrelada d’entendre les relacions entre poders i les maneres arrelades no canvien per decret. Fer de la mediació la primera resposta i del litigi l’última exigeix transformar la cultura administrativa mateixa.
Aquesta transició requereix, d’una banda, impulsar la formació dels funcionaris i dels altres servidors públics en els principis i les competències necessàries per a aquest nou paradigma i de l’altra, promoure la formació específica de professionals de la mediació. Així mateix, exigeix assumir de manera efectiva el principi de lleialtat institucional recollit a l’article 3 de la Llei 40/2015, massa sovint reduït a una formulació merament retòrica. Igualment, cal recuperar una concepció de l’autoritat entesa com un càrrec que comporta obligacions, i no com un privilegi, així com una visió del poder concebuda com el resultat d’un pacte. En aquest sentit, no es tracta d’importar una cultura jurídica aliena, sinó de recuperar i actualitzar l’”esperit del dret públic català” formulat per Francesc Maspons i Anglasell.
És, per força, un projecte de llarg abast, que demana temps i constància. Però no parteix de zero ni és cap quimera: l’experiència de Tarragona, amb els seus primers acords assolits, demostra que el canvi ja ha començat allà on s’ha volgut. La transició cultural no és, per tant, un obstacle previ que caldria vèncer abans de res, sinó un procés que la mateixa reforma ha d’impulsar, ancorat en la tradició catalana.
III.9. La recuperació de la purga de taula
Fins aquí, s’ha posat de manifest que el dret públic català articulava la resolució dels conflictes a través del pacte. De manera complementària, una altra característica essencial de la tradició jurídica catalana era el sotmetiment de qui exercia el poder a mecanismes de control i a l’obligació de retre’n comptes. En aquest marc, aquest article proposa recuperar la purga de taula i projectar-la sobre un mecanisme contemporanis de rendició de comptes dels càrrecs electes.
Convé recordar-ne el disseny, exposat a la segona part. Els oficials amb jurisdicció ordinària havien de retre comptes de la seva gestió en acabar el mandat, davant d’un jutge de taula, i qualsevol ciutadà podia presentar-hi les seves denúncies dins d’un termini fixat. Es configurava a partir de tres notes distintives que li conferien un caràcter singular i que expliquen l’interès que encara avui desperta. D’una banda, tenia un caràcter periòdic i pràcticament automàtic, ja que la seva tramitació s’iniciava en finalitzar l’exercici del càrrec, sense que el cessament comportés, per si mateix, cap exempció. De l’altra, només podia activar-se a instància de part, de manera que els ciutadans assumien un paper central en la fiscalització de l’exercici del poder. Finalment, les seves conseqüències incidien directament sobre la persona que havia exercit el càrrec, atès que la rendició de comptes constituïa una obligació inherent a la funció pública i no un privilegi concedit discrecionalment.
El contrast amb el present és instructiu. Avui, la responsabilitat dels càrrecs electes s’articula de manera fragmentada: hi ha la responsabilitat política, que es dirimeix en les urnes; la comptable, que fiscalitza la Sindicatura de Comptes; la penal, reservada als tribunals; i tot el bastiment del bon govern que la Llei 19/2014 va introduir -els principis d’actuació dels alts càrrecs, l’obligació d’aprovar codis de conducta, el Portal de Transparència i la vigilància del Síndic de Greuges i de l’Oficina Antifrau-. Són peces valuoses, però disperses, i entre totes hi manca justament allò que la purga de taula oferia: una rendició de comptes sistemàtica, periòdica i activada a instància dels ciutadans, en acabar cada mandat, sobre el conjunt de la gestió.
La proposta consisteix, doncs, a recuperar aquesta figura en clau contemporània: un procediment de rendició de comptes de final de mandat, obert a la iniciativa ciutadana, que integri i coroni el marc de bon govern vigent. No es tracta de ressuscitar literalment una institució medieval, sinó de reprendre’n el principi rector -el que fa de l’autoritat un càrrec d’obligacions sotmès al control de la comunitat-, que és el mateix principi pactista que vertebra tot l’article.
El mecanisme per a implementar-la a Catalunya no requereix cap competència de què la Generalitat no disposi. La via natural és el desplegament de la Llei 19/2014 de transparència, accés a la informació i bon govern: al costat dels principis d’actuació i dels codis de conducta dels alts càrrecs que ja regula l’article 55 de la llei, s’hi podria afegir un procediment de rendició de comptes de final de mandat, de caràcter periòdic i obert a la denúncia de qualsevol ciutadà dins d’un termini taxat, tal com preveia la purga de taula. Aquest enfocament proposa que la instrucció recaigui en un òrgan independent, que fa de jutge de taula contemporani amb el suport de la Sindicatura de Comptes per a la fiscalització econòmica i les conseqüències serien de naturalesa administrativa: la declaració de responsabilitat, la restitució del dany i, si escau, la inhabilitació per a ocupar càrrecs en el sector públic català, amb la publicitat corresponent.
En aquest sentit, la competència exclusiva de la Generalitat sobre l’autoorganització de la seva Administració (article 150 de l’Estatut) i sobre el règim dels seus alts càrrecs empara plenament aquesta via.
Tanmateix, la legislació actual permet crear aquest organ independent fonamentant-se en les disposicions que emmarquen la integritat, el bon govern i el control en l’Estatut d’autonomia, recollides a l’article 30: dret a una bona administració; l’article 71: principis d’organització i funcionament de l’Administració (objectivitat i submissió plena a la llei i al dret); l’article 3.1: principi de la lleialtat institucional mútua; l’article 2.3 i l’acticle 80: el sistema institucional, on els municipis, les vegueries, les comarques i els altres ens locals integren també el sistema institucional de la Generalitat), conjuntament amb les disposicions dels articles 5 i 6 de la Convenció de les Nacions Unides contra la corrupció (Nova York, 31 d’octubre de 2003 – «Convenció de Mèrida»).
Aquesta via troba, no obstant, dos límits que en delimiten l’abast i que la diferencien del model gal·lès esmentat supra. El primer és de naturalesa competencial: la Generalitat no pot crear tipus penals, atès que la legislació penal és una competència exclusiva de l’Estat d’acord amb l’article 149.1.6 de la Constitució. Així, mentre que Gal·les explora la via criminal, la recuperació de la purga de taula en el context català actual ha de configurar-se necessàriament com un mecanisme administratiu d’exigència de responsabilitat, i no com una figura delictiva. El segon límit es refereix als càrrecs estrictament electes, atès que la seva remoció i eventual inhabilitació estan sotmeses al règim electoral i al mateix Estatut d’autonomia. Per aquest motiu, el procediment es podt aplicar amb major naturalitat als alts càrrecs de designació, mentre que, en el cas dels càrrecs electes, requerirà un disseny institucional especialment acurat. Així doncs, la configuració plena d’aquesta proposta, amb la inclusió sense reserves dels càrrecs electes i la dimensió penal podrà implementar-se en l’escenari constituent de la República catalana.
Amb això, les dues propostes es completen: la mediació administrativa horitzontal actualitza la resposta que resol el conflicte de manera pactada i proposa una teoria contemporània de l’Administració dialogant, alhora que la purga de taula sotmet a control a qui exerceix funcions públiques. Totes dues, plegades, restitueixen a Catalunya les dues maneres amb què el seu dret públic històric havia sabut respondre al conflicte i a l’exercici del poder.
III.10. L’horitzó constituent: la República catalana
S’ha vist que la primera proposta, en la seva forma plena, topa amb un límit competencial: la reforma de l’article 44 de la Llei 29/1998 pertany a l’Estat. Aquest límit dibuixa el segon horitzó d’aquest article. En el marc de la República catalana dotada de dret processal propi, la mediació horitzontal ja no dependria de cap habilitació estatal, sinó que podria configurar-se lliurement com el que la tradició demana: el pas previ i natural en tot conflicte entre poders públics. L’horitzó constituent no és doncs una fugida utòpica, sinó la seu on el disseny complet podria desplegar-se sense entrebancs.
Aquest horitzó, a més, no parteix d’un full en blanc. L’any 2016, la plataforma cívica Constituïm va lliurar a la presidència del Parlament un avantprojecte de Constitució per a la República Catalana -un text obert, elaborat des de la societat civil i pensat expressament com a eina de debat-. I és revelador que aquell text, a l’hora de cercar les seves referències, recorregués justament a la tradició que aquest article ha resseguit: entre les institucions que preveu hi ha un Institut Internacional de Pau i Treva de Catalunya, dedicat a la resolució de conflictes, que recupera el nom mateix de les assemblees medievals estudiades a la segona part; i, en matèria de control dels governants, incorpora la revocació de mandats, en la mateixa línia de fiscalització del poder que anima la segona proposta.
La coincidència no és casual, sinó simptomàtica. Quan els ciutadans imaginen les institucions d’un estat propi, hi reapareixen -de vegades amb el mateix nom- les formes que el dret públic català havia creat segles enrere. Això confirma la tesi d’aquest article: la mediació administrativa horitzontal i la purga de taula no són ocurrències erudites, sinó peces d’un patrimoni viu que el país reconeix com a seu quan pensa el seu futur. L’horitzó constituent no farià altra cosa que donar forma jurídica plena a allò que la genealogia del Dret Públic Català ja contenia.
Conclusions
Aquest estudi parteix de la constatació que, malgrat la llarga tradició pactista del dret públic català, les administracions públiques catalanes continuen resolent bona part de les seves discrepàncies mitjançant mecanismes essencialment adversarials. Sobre aquesta premissa, la recerca reconstrueix la genealogia del dret públic català i n’estudia la vigència com a marc per afrontar els reptes institucionals contemporanis.
En aquest sentit, l’anàlisi desenvolupada ha permès identificar el pactisme i l’equitat com els dos eixos fonamentals d’aquesta cultura jurídica, alhora que ha posat de manifest que les institucions que la van articular al llarg de més de sis segles integraven dues dimensions complementàries en l’exercici del poder. D’una banda, afavorien la resolució pactada de les controvèrsies i, de l’altra, establien mecanismes de control i de rendició de comptes per sotmetre l’actuació dels qui exercien funcions públiques a principis de responsabilitat.
A partir d’aquest llegat institucional, el treball formula dues propostes orientades a actualitzar aquests principis en el marc institucional actual. D’una banda, planteja configurar la mediació administrativa horitzontal com un requisit de procedibilitat previ a l’accés a la jurisdicció contenciosa, mitjançant l’adaptació de mecanismes ja presents en l’ordenament jurídic vigent. D’altra banda, proposa recuperar la purga de taula com un instrument periòdic de rendició de comptes integrat en el marc actual de les polítiques de bon govern. Totes dues iniciatives s’articulen des d’una perspectiva gradual, diferenciant entre les reformes jurídicament viables dins del marc competencial vigent i aquelles que podran desplegar plenament el seu potencial en l’escenari constituent.
Alhora, ambdues línies de reforma comparteixen l’equitat com a principi vertebrador, atès que orienta tant la mediació cap a la recerca de la solució més justa per al cas concret, com l’exigència de responsabilitat dels qui exerceixen funcions públiques. Des d’aquesta perspectiva, la recuperació de la mediació i de la purga de taula no suposa la importació de models aliens, sinó l’actualització d’institucions i categories pròpies de la tradició jurídica catalana per donar resposta a les necessitats de l’administració contemporània. En definitiva, aquest estudi posa de manifest que la tradició del dret públic català transcendeix el seu indubtable interès historiogràfic i constitueix un marc conceptual i institucional des del qual afrontar aquestes transformacions. En un context marcat per l’elevada litigiositat entre administracions públiques i per la congestió de la jurisdicció contenciosa, la recuperació d’aquest patrimoni jurídic permet identificar alternatives arrelades en la pròpia tradició institucional catalana per renovar els mecanismes de resolució de conflictes i de control del poder. Així, aquesta recerca defensa que el dret públic català és una eina innovadora per impulsar la renovació institucional, fomentar unes institucions més cooperatives i responsables, reforçar la qualitat democràtica de les institucions públiques i fer efectiu el dret a una bona administració al servei de la ciutadania.
Figura 10. Construcció conceptual de l’estudi: les genealogies deliberativa (Llull) i pactista (Eiximenis) convergents en la mediació administrativa horitzontal i la responsabilitat, unides per l’equitat. Elaboració pròpia.
Bibliografia i fonts
Jerarquia de fonts: el fonament és el dret històric català; el dret espanyol vigent situa el marc actual; el dret comparat i la doctrina (catalana i estrangera) hi fan de suport. S’indica un enllaç de consulta verificat; les fonts clàssiques sense versió digital es citen per l’edició crítica.
Dret històric i fonts primàries catalanes
Joan Bastardas i Parera (ed.), Usatges de Barcelona. El codi a mitjan segle XII, Barcelona, Fundació Noguera, 1984. https://books.google.com/books/about/Usatges_de_Barcelona.html?id=EcdlAAAACAAJ
Gener Gonzalvo i Bou (ed.), Les Constitucions de Pau i Treva de Catalunya (segles XI-XIII), Generalitat de Catalunya, 1994 https://www.parlament.cat/document/cataleg/48156.pdf
Josep Serrano Daura (dir.), Leyes históricas de Cataluña, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 2024, 4 vol. (recull i estudia les fonts del dret català, amb la transcripció de les constitucions de Pau i Treva de 1064 a 1214). https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=970066
Constitucions y altres drets de Cathalunya (compilacions de 1495, 1588-1589 i 1704); Constitució de l’Observança «Poch valria…» (1481) https://ca.wikipedia.org/wiki/Constituci%C3%B3_de_l%27Observan%C3%A7a
Ramon Llull, Llibre de les bèsties (dins el Fèlix o Llibre de meravelles, c. 1287-1289).
Francesc Eiximenis, Lo Crestià (en particular el Dotzè del Crestià / Regiment de la cosa pública, 1383-1386) i Llibre dels àngels (1392).
Justícia i resolució de conflictes a la Catalunya medieval. Col·lecció diplomàtica (segles IX-XI), ed. Josep M. Salrach i Tomàs de Montagut, Textos Jurídics Catalans, vol. 37, Generalitat / Parlament de Catalunya, 2018. https://justicia.gencat.cat/ca/departament/publicacions/col_leccions_actives/textos_juridics_catalans
Dret vigent: Catalunya
Llei orgànica 6/2006, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (art. 5, drets històrics i tradició jurídica; art. 30, dret a una bona administració; art. 130, normes processals derivades del dret substantiu propi; art. 150, autoorganització de l’Administració de la Generalitat): https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-13087
Codi civil de Catalunya (art. 111-9, equitat): https://portaljuridic.gencat.cat/eli/es-ct/l/2002/12/30/29
Llei 15/2009, de mediació en l’àmbit del dret privat de Catalunya, modificada per la Llei 9/2020, que crea el Centre de Mediació de Catalunya (promoció de la mediació i d’altres MASC en tots els àmbits): https://portaljuridic.gencat.cat/eli/es-ct/l/2009/07/22/15
Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (Títol V, del bon govern; art. 55, principis d’actuació i codis de conducta dels alts càrrecs). https://cido.diba.cat/legislacio/6009837/llei-192014-del-29-de-desembre-de-transparencia-acces-a-la-informacio-publica-i-bon-govern-departament-de-la-presidencia
Ordenança de mediació com a forma d’acabament convencional dels procediments administratius de l’Ajuntament de Tarragona (aprovada el 8.10.2024; en vigor el 17.4.2025).https://cido.diba.cat/normativa_local/17601948/ordenanca-de-mediacio-com-a-forma-dacabament-convencional-dels-procediments-administratius-tramitats-per-lajuntament-ajuntament-de-tarragona
Ordenança de mesures per fomentar i garantir la convivència ciutadana a l’espai públic de Barcelona (2005; modificació aprovada definitivament pel Consell Plenari el 19.12.2025), que encomana a l’Ajuntament tasques de mediació i preveu mesures alternatives a la sanció.https://cido.diba.cat/normativa_local/175011/ordenanca-de-mesures-per-fomentar-i-garantir-la-convivencia-ciutadana-a-lespai-public-ajuntament-de-barcelona
Doctrina (catalana i general)
Francesc Maspons i Anglasell, L’esperit del dret públic català, Editorial Barcino («Assaigs i monografies», vol. I), Barcelona, 1932; ed. facsímil de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 2006. https://www.memorial1714.cat/producte/lesperit-del-dret-public-catala
Víctor Ferro i Pomà, El Dret Públic Català. Les Institucions a Catalunya fins al Decret de Nova Planta, Eumo, 1987. https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=17048
Josep Serrano Daura, Tomàs de Montagut i Estragués i Víctor Ferro i Pomà, Història del dret català, Barcelona, Editorial UOC, 2015.
Josep Capdeferro i Pla i Eva Serra i Puig, El Tribunal de Contrafaccions de Catalunya i la seva activitat (1702-1713), Generalitat / Parlament, 2015. https://repositori.justicia.gencat.cat/handle/20.500.14226/542
Isidre Llucià i Sabarich, «Purgar taula: el present d’una institució històrica», Revista de Dret Històric Català, vol. 16 (2017), p. 151-175. https://raco.cat/index.php/RevistaDretHistoric/article/view/97271
Carles Grima i Camps, «L’equitat com a paràmetre d’interpretació de les normes i de resolució dels conflictes», Revista Catalana de Dret Públic (blog EAPC), 2023.
Joan Lluís Pérez Francesch, «L’exigència ètica i política de proximitat, atenció i bon tracte per part de l’Administració pública», Revista Catalana de Dret Públic (blog EAPC), 2021.
Joan Anton Font Monclús, «La mediació administrativa: una possibilitat a implantar i desenvolupar», Revista Catalana de Dret Públic (blog EAPC), 2023 (autor de l’ordenança de Tarragona). https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2023/07/19/la-mediacio-administrativa-una-possibilitat-a-implantar-i-desenvolupar-joan-anton-font-monclus
Joaquim Tornos Mas, «Medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos», Revista de Administración Pública, núm. 136 (1995).
Joan Manuel Trayter, «El arbitraje de Derecho administrativo», Revista de Administración Pública, núm. 143 (1997).
Vicente Escartín Escudé, «El arbitraje y otros medios alternativos de resolución de conflictos en el Derecho administrativo», Revista Aragonesa de Administración Pública, 39-40 (2012) https://revistaaragonesa.aragon.es/index.php/raap/article/view/235
Doctrina estrangera sobre el dret i les institucions de Catalunya
Adam J. Kosto, Making Agreements in Medieval Catalonia: Power, Order, and the Written Word, 1000-1200, Cambridge University Press, 2001 (sobre les convenientiae, arrel documental del pacte). https://www.cambridge.org/core/books/making-agreements-in-medieval-catalonia/C74CB962478CEEE0C9979DA2FA5EBAAC
Donald J. Kagay (trad.), The Usatges of Barcelona: The Fundamental Law of Catalonia, University of Pennsylvania Press, 1994.
Thomas N. Bisson, The Medieval Crown of Aragon: A Short History, Oxford, Clarendon Press, 1986; i Fiscal Accounts of Catalonia under the Early Count-Kings (1151-1213), University of California Press, 1984. https://global.oup.com/academic/product/the-medieval-crown-of-aragon-9780198219873
John H. Elliott, The Revolt of the Catalans: A Study in the Decline of Spain (1598-1640), Cambridge University Press, 1963. https://books.google.com/books/about/The_Revolt_of_the_Catalans.html?id=X2Hf-crzPjUC
Paul Freedman, The Origins of Peasant Servitude in Medieval Catalonia, Cambridge University Press, 1991; i Pierre Bonnassie, Catalunya mil anys enrere (ed. orig. francesa, Tolosa, 1975-1976).
Marc actual (dret espanyol)
Constitució espanyola de 1978 (art. 149.1.6, legislació processal; arts. 9.3, 103 i 106).https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229
Llei 29/1998, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (art. 44, requeriment previ entre administracions; art. 77, conciliació i transacció intraprocessal). https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718
Llei 39/2015, del procediment administratiu comú (art. 86, acabament convencional; art. 112.2, substitució del recurs per conciliació); i Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic (art. 3, lleialtat institucional; arts. 140-141, relacions interadministratives). https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565
Llei orgànica 1/2025, d’eficiència del Servei Públic de Justícia (els MASC com a requisit de procedibilitat civil i mercantil, amb exclusió del sector públic); i Llei 5/2012, de mediació en assumptes civils i mercantils. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2025-76
Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (marc estatal; Consell de Transparència i Bon Govern). https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887
Tribunal Suprem (Sala 3a), sentència de 9 de juliol de 2020 (rec. 3314/2019, ECLI:ES:TS:2020:2337): el requeriment de l’art. 44 LJCA com a mecanisme d’acord i enteniment entre administracions, no com a pressupòsit processal. https://elderecho.com/el-requerimiento-previo-entre-administraciones-publicas
Experiència comparada
Consell d’Europa, Recomanació Rec(2001)9 del Comitè de Ministres, sobre les alternatives al litigi entre les autoritats administratives i els particulars. https://rm.coe.int/16805e2b59
CEPEJ (Consell d’Europa), Study on the state of play of the practice of mediation in administrative disputes in the member States (2022). https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-work/mediation
Nacions Unides: Convenció de les Nacions Unides contra la corrupció (Nova York, 31 d’octubre de 2003 – «Convenció de Mèrida»). https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-e.pdf
França: Codi de justícia administrativa, arts. L. 213-1 i seg. (mediació administrativa i mediació prèvia obligatòria), introduïts per la Llei 2016-1547 i el Decret 2017-566; Llei 2021-1729. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000033424088
Conseil d’État, «Retour sur cinq années de médiation administrative» (balanç de la mediació prèvia obligatòria). https://www.conseil-etat.fr/actualites/retour-sur-5-annees-de-mediation-administrative
Gal·les: Elections and Elected Bodies (Wales) Act 2024 (esmena sobre l’engany deliberat, retirada amb el compromís de legislar-hi abans del 2026); Senedd, Standards of Conduct Committee, investigació sobre Individual Member Accountability (2024-2025), sobre la inhabilitació i la revocació dels càrrecs electes. https://research.senedd.wales/research-articles/what-politicians-say-how-they-say-it-and-the-impact-it-has-matters-proposals-to-tackle-deliberate-deception-by-politicians
Horitzó constituent
Constituïm, Avantprojecte de Constitució per a la República Catalana, Barcelona, 2016 (text de 148 articles, presentat a la presidència del Parlament de Catalunya l’11 de maig de 2016) que preveu l’Institut Internacional de Pau i Treva de Catalunya i la revocació de mandats dels càrrecs electes. https://ca.wikipedia.org/wiki/Constituci%C3%B3_de_Catalunya